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李**、李**与鹤山市龙口镇人民政府、鹤山市国土资源局行政强制执行纠纷一审行政判决书

2015.12.04江门市江海区人民法院(2015)江海法行初字第157号

审理经过

原告李**、李*安诉被告鹤山市龙口镇人民政府(以下简称“龙口镇政府”)、鹤山市国土资源局(以下简称“鹤山市国土局”)行政强制执行纠纷一案,向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,公开开庭进行了审理。原告李**、李*安,被告龙口镇政府的负责人任**、委托代理人李**、吕**,被告鹤山市国土局的委托代理人文振、索**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

龙口镇政府于2015年3月31日对李**、李**搭建的位于鹤山市龙口镇尧溪村委会平心村“大运顶、矮头岗”地块的铁棚进行强行拆除。

龙口镇政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据有:1、《现场照片》;2、《鹤山市龙口镇总体规划(修编)》;3、《询问笔录》:4、《常住人口个人信息表》;5、《立案呈批表》;6、鹤龙府(城执法)处告字(2014)3号《行政处罚告知书》;7、鹤龙府(城执法)听告字(2014)3号《行政处罚听证告知书》;8、送达回证;9、鹤龙府(城执法)处决字(2014)3号《行政处罚决定书》;10、《照片》;11、《送达回证》;12、鹤龙府(城执法)催告字(2014)3号《行政处罚决定履行催告书》;13、《送达回证》;14、《限期拆除通知书》;15、《送达回证》;16、《行政执法证》及《工作证》;17、《法律依据》。上述证据共同证明被诉行政行为主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。

鹤山市国土局向本院提供了作出被诉行政行为的证据有:1、《现场照片》;2、龙国土责停字2014第14号《责令停止违法行为通知书》、《送达回证》;3、《询问笔录》;4、鹤国土停字(2014)42号《责令停止违法行为通知书》《送达回证》;5、执立鹤山(2014)95号《立案呈批表》;6、《鹤山市龙口镇土地利用总体规划图(局部)》、《鹤山市2012年度土地利用现状图(局部)》、《鹤山市龙口镇2014年卫片图》;7、《常住人口个人信息表》;8、《出租合同》;9、鹤山市**民委员会《证明》;10、《违法案件处理决定呈批表》;11、鹤国土资(执法)处告字(2014)95号《行政处罚告知书》、鹤国土资(执法)听告字(2014)95号《行政处罚听证告知书》《送达回证》;12、鹤国土资(执法)处决字(2014)95号《行政处罚决定书》、《送达回证》;13、鹤国土资(执法)催告字(2014)66号《行政处罚决定履行催告书》;14、《行政执法证》;15、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《基本农田保护条例》。上述证据共同证明被诉行政行为主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。

原告诉称

李**、李*安诉称:2014年2月15日,李**、李*安与鹤山市龙口镇尧溪村平心第五经济合作社签订了《出租合同》,约定平心村第五生产队将大运顶、矮头岗的山地出租给李**、李*安,承包期为15年。目前,一家已投入大量人力物力,发展农业生产,挂名“五队大运农场”。2015年3月31日,鹤山市国土资源局龙口镇国土资源管理所在未经合法通知,也没有给予合理的时间搞清具体状况下进行强拆,破坏了李**、李*安留在承包土地上的耕具和物品,期间其并未出示过任何合法、有效的文件和证件,损害了李**、李*安的合法利益,请求法院判决:确认龙口镇政府和鹤山市国土局的强拆行为违法。

李**、李**为证明其主张提供了如下证据:1、《身份证》,证明李**、李**的诉讼主体资格;2、《出租合同》,证明李**、李**与鹤山市龙口镇尧溪村平心第五经济合作社签订了《出租合同》,约定平心村第五队把“大运顶、矮头岗”的荒废田地出租给李**、李**的事实;3、鹤山市**民委员会《证明》,证明涉案土地上的“房屋”在租赁期内,并具有产权;4、《营业执照》,证明李**已合法取得营业执照;5、《税务登记证》,证明李**已合法取得税务登记证;6、录音,证明龙口镇政府承诺会同鹤山市国土局与李**、李**进行协调处理,但其未经通知和出示有效证件就对涉案土地上的建筑物进行强拆的事实;7、移动U盘;8、《关于拆除村民李**大运顶农庄的情况调查》;10、《信件》、《照片》。以上证据共同证明李**、李**的主张属实。

被告辩称

龙口镇政府辩称:一、李**不是本案具体行政行为的相对人,不具有诉讼主体资格。根据鹤山市龙口镇尧溪村平心第五经济合作社的《出租合同》显示,涉案非法建构筑物所在土地的承租人为李**,而不是原告李**。故李**并非本案的适格原告,无权提起诉讼并要求赔偿。二、李**存在违法建筑的行为。2014年8月14日,经鹤山市龙口镇城镇建设管理与环保局巡查发现,李**在其承租的鹤山市龙口镇尧溪村委会平心村江肇高速入口旁边的地块上涉嫌非法搭建铁棚。龙口镇政府己经依照法定程序进行送达《行政处罚决定书》、《行政处罚决定履行催告书》和《限期拆除通知书》,告知李**限期拆除违法建筑,但其并未在规定期限内要求举行听证及提出陈述、申辩意见。李**没有在限定期限内自行拆除涉案的非法建构筑物,答辩人依照法定职责对其进行强制执行。三、李**所建构筑物为违法建筑,属于非法利益,不应对其进行赔偿。行政行为导致李**财产损失进行举证责任不属于龙口镇政府。综上所述,龙口镇政府的行政行为认定事实清楚、主体适格、程序合法,适用法律正确,恳请人民法院依法驳回李**、李**的诉讼请求。

鹤山市国土局辩称:一、鹤山市国土局未组织参与被诉强拆行为,故李**、李**对鹤山市国土局提起赔偿的诉求不当。二、李**未经批准在鹤山市龙口镇尧溪村委会平心村的基本农田保护区上建设农庄,实属违法,其地上建筑物属于违法建设,违法财产不存在赔偿问题。三、鹤山市国土局虽作出了涉案行政处罚决定,但并未组织、实施或参与拆除行动。鹤山市国土局的行政行为认定事实清楚、主体适格、程序合法,适用法律正确,恳请人民法院依法驳回李**、李**的诉讼请求。

本院查明

经审理查明:2014年2月15日,李**、李**与鹤山市龙口镇尧溪村平心第五经济合作社签订《出租合同》,约定:将由尧溪村平心第五经济合作社所有的“大运顶、矮头岗”土地出租给李**、李**一家人使用,使用期限自2014年1月1日起至2028年12月30日止。李**、李**获得上述土地使用权后,便于2014年4月份开始搭建涉案铁棚。李**在2015年1月8日取得《营业执照》,2015年2月15日取得《税务登记证》。

2014年8月14日,鹤山市国土资源局龙口国土资源管理所在日常巡查时发现李**、李**的搭建行为,并于当天拍摄该铁棚(涉案被拆除的铁棚)的照片存档。次日,鹤山市国土资源局龙口国土资源管理所向李**作出龙国土责停字2014第14号《责令停止违法行为通知书》,并送达李**。2014年8月18日,鹤山市国土资源局龙口国土资源管理所针对“大运顶”搭棚行为向李**作询问笔录,指向的是涉案被拆除的铁棚。2014年9月16日,鹤山市国土局作出鹤国土资(执法)处决字(2014)95号《行政处罚决定书》,认为李**在“鹤山市龙口镇尧溪村委会平心村江肇高速入口旁边的地块”上非法占地建设铁棚的行为违法,责令其限期折除在非法占用的土地上新建的建筑物,恢复原种植条件。

2014年8月25日,龙口镇政府对李**在鹤山市龙口镇尧溪村委会平心村江肇高速入口旁边的地块上的搭建行为立案查处,并于当日作出鹤龙府(城执法)处告字(2014)3号《行政处罚告知书》和鹤龙府(城执法)听告字(2014)3号《行政处罚听证告知书》。龙口镇政府于2014年9月1日作出鹤龙府(城执法)处决字(2014)3号《行政处罚决定书》,于2014年12月7日作出鹤龙府(城执法)催告字(2014)3号《行政处罚决定履行催告书》,于2014年12月25日作出《限期拆除通知书》。龙口镇政府作出的处罚决定认为,李**没有取得合法报建手续进行搭建,并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,责令李**限期十五日内拆除非法建构筑物并恢复土地原状。龙口镇政府在该处罚决定上同时告知了复议权和诉权,并告知其不自觉履行的,将由龙口镇政府强制拆除的法律后果。龙口镇政府提交证据显示,其作出的上述文书均已送达给李**,但李**、李**主张未收到过上述文书。2015年3月31日,龙口镇政府组织人员对李**、李**搭建的涉案铁棚强行拆除,拆除现场有鹤山市国土资源局龙口镇国土资源管理所的工作人员,拆除期间未对场内是否有其他合法财产进行清点,也未与李**、李**进行确认。李**、李**对该强拆行为不服,遂提起本案行政诉讼。

另查明,“大运顶”、“矮头岗”是相连的地块,李**、李**在“大运顶、矮头岗”地块搭建涉案铁棚的土地在鹤山市龙口镇总体规划中被规划为“防护绿地”,李**、李**搭建的涉案铁棚未依法取得乡村建设许可证等用地手续。

本院认为

本院认为,本案为行政强制执行纠纷。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外……”第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状……”据此,龙口镇政府作为镇一级人民政府,发现李**、李**在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下进行建设,其基于城乡规划行政管理的法定职责,作出了涉案行政处罚决定,并组织人员强制拆除,主体适格;鹤山市国土局发现李**、李**在未依法获得许可的情况下进行建设,其基于土地行政管理的法定职责作出涉案处罚决定,主体适格。由于李**是被诉行政行为的利害关系人,故其有权提起本案行政诉讼。

本案的争议焦点为:李**、李**要求确认鹤山市国土局、龙口镇政府强制拆除其搭建的涉案铁棚违法是否具有事实及法律依据,审查的主要内容包括龙口镇政府和鹤山市国土局是否共同实施了涉案强制拆除行为和涉案强制拆除行为是否合法两个方面。

现有证据显示,涉案《限期拆除通知书》是由龙口镇政府作出,鹤山市国土局虽然也作出《行政处罚决定书》,但其是基于其土地行政管理的职责作出的行政处罚,并无证据显示鹤山市国土局就该处罚决定进行了强制执行,且龙口镇政府也确认其是本次行政强制的执行机关。鹤山市国土资源局龙口国土资源管理所的工作人员虽在拆除现场出现,但其作为镇府组织实施强制拆除中的工作人员并未违反法律规定。因此,李**、李**主张鹤山市国土局是强拆的主体,依据不足,本案作出强制拆除行为的主体应为龙口镇政府。

《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定:“经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)强制执行的理由和依据;(三)强制执行的方式和时间;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期……”;第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据……”可见,行政机关作出行政决定后,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关才可以作出强制执行决定,强制执行决定应载明上述法定事项。在违法建筑强制拆除前,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。公告的目的在于督促当事人自行履行义务,同时宣示国家机关对违法建筑的态度,并起警示作用。本案现有证据显示,龙口镇政府在涉案搭建强制拆除前,没有以书面形式告知相对人强制执行的方式和时间,对即将采取强制拆除的措施也未予以公告;在强制拆除过程中未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径,听取当事人的陈述和申辩并制作现场笔录,其行为违反了行政强制执行应遵循的正当程序要求。因此,龙口镇政府对李**、李**搭建的涉案铁棚强制拆除的行为违法。

综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决如下:

裁判结果

一、确认被告鹤山市龙口镇人民政府对原告李**、李**搭建的位于鹤山市龙口镇尧溪村委会平心村“大运顶、矮头岗”地块涉案铁棚实施的强制拆除行为违法。

二、驳回原告李**、李**的其他诉讼请求。

案件受理费50元,由被告鹤山市龙口镇人民政府负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月四日