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史**与扬州**设局二审行政判决书

2015.12.19扬州市中级人民法院(2015)扬行终字第00117号

审理经过

上诉人史**与被上诉人扬州市城乡建设局(以下简称扬**建局)、扬州**限公司(下称万**司)城乡建设行政管理一案,已由扬州市邗江区人民法院于2015年6月18日作出(2015)扬邗行初字第70号行政判决,史**不服,向本院提起上诉。本院于2015年8月27日立案受理后,依法组成合议庭,于2015年11月4日、2015年12月16日公开开庭审理了本案。2015年11月4日,上诉人史**,被上诉人扬**建局的委托代理人张**,万**司的委托代理人赵*到庭参加诉讼,被上诉人扬**建局副局长徐**出庭应诉;2015年12月16日,上诉人史**,被上诉人扬**建局的委托代理人张**,万**司的委托代理人赵*到庭参加诉讼,被上诉人扬**建局工程质量安全监督管理处副处长孙一挥代表扬**建局负责人出庭应诉。本案现已审理终结。

2014年11月18日,扬**建局根据申请向万**司出具了扬备案(2014)字第81号《工程竣工验收备案证明书》,主要内容为:“根据**务院《建设工程质量管理条例》和《江苏省工程建设管理条例》,A地块29-36#、61#住宅楼及A14段地下室工程项目,工程规模44226.85平方米,经你单位于2014年7月25日组织设计、施工、工程监理和有关专业工程主管部门验收,并已于2014年11月18日在我局备案。特此证明”。

一审法院查明

原审法院经审理查明:史**、李**于2013年10月24日与第三人万**司签订了商品房买卖合同,约定购买万**司开发的“万科花园”29幢104室的房屋。

根据第三人万**司的申请,经审查其提交的工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、建设工程规划许可证、消防备案检查意见书、工程质量保证书、住宅质量保证书、住宅使用说明书等文件后,被告于2014年11月18日向万**司出具了扬备案(2014)字第81号工程竣工验收备案证明。

一审法院认为

原审法院认为:1、《建设工程质量管理条例》第四条规定“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”,第四十九条规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,应当在收讫竣工验收备案文件15日内,责令停止使用,重新组织竣工验收”。由此可见,被告是在行政法规范规定的职权范围内出具了本案被诉的工程竣工验收备案证明,该备案证明应属行政行为具备可诉性。2、原告与第三人签订了商品房买卖合同约定购买万科花园29幢104室房屋。本案所涉备案证明中备案登记包含了该小区的第29幢,故原告与本案有法律上的利害关系,具有适格的原告诉讼主体资格。3、第三人万**司提交给被告的文件完备,被告在审查过程中亦未发现存在违法行为。《房屋建筑和市政基础工程施工竣工验收备案管理办法》第四条规定“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内,依照本办法规定,向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门(以下简称备案机关)备案”。第五条规定“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件:(一)工程竣工验收备案表;(二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期,施工许可证号,施工图设计文件审查意见,勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件,市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料;(三)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件;(四)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件;(五)施工单位签署的工程质量保修书;(六)法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。第六条第一款规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件,验收文件齐全后,应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。被告根据上述规定,依法审查第三人万**司提交的工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、建设工程规划许可证、消防备案检查意见书、工程质量保证书、住宅质量保证书、住宅使用说明书等,向第三人万**司出具工程竣工验收备案证明,认定事实清楚、程序合法、适用法律无误。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告史**要求撤销被告扬州市城乡建设局于2014年11月18日出具的扬备案(2014)字第81号工程竣工验收备案证明的诉讼请求。案件受理费50元,由原告史**负担。

上诉人诉称

上诉人史**上诉称:1、一审中原告根据江苏省房屋建筑和市政工程验收管理办法以及建筑工程质量管理办法等文件说明被告有对第三人提交的备案证明申请进行核查的义务,其中备案管理办法第8条明确规定“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,应当在收讫竣工验收备案文件15日内,责令停止使用,重新组织竣工验收。”说明被告有义务对所备案的工程是否符合法律法规及建设图纸的规定有审查的义务,而被告阐述仅对提交的备案申请文件进行形式上的备案,不作审查就可以备案,没有法律依据。备案是根据国家的法律法规授予行政机关对工程质量监督的一种方法,被告理应进行核查。2、原告在一审中已经指出了第三人严重违反工程的规划和质量,缺建少建等很多违法问题,被告没有尽到核查的义务。3、一审判决认定A14地块上的地下车库及相关停车场等公共建设是否合格、能否备案与上诉人无利害关系,是认定事实不清。请求撤销一审判决,支持一审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人扬**建局答辩称:一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。1、一审法院依法审理后查明,答辩人根据《房屋建筑和市政基础工程施工竣工验收备案管理办法》的相关规定,依法审查建设单位提交的工程竣工验收备案表等文件,向建设单位出具工程竣工验收备案证明,该行为认定事实清楚,程序合法,适用法律无误。2、上诉人所购买的即与上诉人相关的房屋仅为29幢楼,一审法院认定其余备案证明的工程项目、规模与上诉人并无关系并无不当。3、根据《**务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》,竣工验收备案为“告知性备案”,只是行政机关对建设工程竣工验收的一种程序性管理,并不涉及对建设工程竣工验收实体上的监督管理。答辩人对规划等职能部门所作出的诸如行政许可等行政行为并无审查权。请求驳回上诉,维持原判。

被上诉人万维公司答辩称:1、答辩人按照被上诉人扬**建局的要求提供合格的工程竣工备案证明材料,经被上诉人扬**建局审核后颁发A14地块《工程竣工验收备案证明书》。2、上诉人诉称中的规划问题,规划局已经答复上诉人,并且在上诉人诉规划局案中已经一审法院审理查明事实。对于上诉人所购买29幢104室以外的其他工程项目的规划行为及备案行为与上诉人无直接利害关系,上诉人所诉无事实依据,也无法律依据。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉人的上诉请求。

各方当事人向一审法院提供的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。本院经审查,认为被上诉人扬**建局提供证据时仅提供了涉及上诉人购买的房屋即29幢楼的相关材料,故要求其补充提供被诉备案证明所缺的其他证据材料。被上诉人扬**建局补充后提交的证据材料有:

1、备案日期为2014年11月18日、编号为2014(81)关于万**司建设的扬州万科蜀岗A14地块29#-36#、61#住宅楼及A14段地下室的《竣工验收备案表》;

2、江苏**有限公司于2014年10月25日作出的关于扬州市蜀岗地块项目(A14)29-36栋、61栋、及A14地下车库的《工程竣工报告》;

3、扬州万科蜀岗A14地块《单位(子单位)工程竣工验收报告》,包括工程概况、竣工验收组主要成员名单、竣工验收情况及意见、工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、竣工验收方案、工程监理质量评估报告;

4、扬州城乡建设局于2012年9月20日颁发给万**司的《建筑工程施工许可证》工程名称包括:28#商业楼、A地块29#-36#、40#、44#、48#、51#、53#、54#、61#-67#住宅楼,A13、A13-1、A14段地下室;

5、扬州市城乡建设局、扬州市建设工程施工图设计审查中心于2012年9月14日作出的编号为扬建施审(2012)第466号《施工图设计审查合格书》,工程包括A地块29#-36#、40#、44#、48#、51#、53#、54#、61#-67#住宅楼,A13段地下室、A13-1段地下室、A14段地下室;

6、扬州市规划局于2012年8月30日颁发给万**司的《建设工程规划许可证》,A地块29#-36#住宅楼的编号分别为扬规建字第321000201200508-321000201200515,A地块61#住宅楼编号为321000201200522,A地块A14段地下室编号为321000201200531;

7、扬州市公安消防支队于2014年7月31日作出的扬公消竣字(2014)第0036号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》-《关于扬州万科蜀岗项目A13-1地库、A14地库、29-33#、34#-36#、61#建设工程竣工验收消防备案检查合格的意见》;

8、发包人为万维公司,承包人为江苏**有限公司的《工程质量保修书》;

9、万**司出具的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》;

10、2014年10月25日扬州市蜀岗地库项目(A14)含29栋-36栋、(A14)61栋、(A14)地下室《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》。

上述证据均为复印件。经核对,上述证据中证据1、2、3、4、8、9、10与原件核对无误。其他证据未能提供相应的原件。

以上证据用以证明建设单位办理工程竣工验收备案时提交了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条所要求的文件。

上诉人在2015年12月16日庭审前提供了证据:扬州**研究院设计更改《补充》通知单副页。该证据为复印件,未能提供原件。上诉人提供上述证据用以证明:《施工图设计审查合格书》所被审查的A(14)地库使用图纸与实际使用的图纸不一致,与实际建成的图纸也不一致。

上诉人对于被上诉人扬**建局提供的上述证据质证意见为:1、依据行政诉讼法及相关解释,被上诉人逾期提交证据,不符合法律规定。2、证据1《竣工验收备案表》竣工验收一栏很多的签字是同一人所签,设计单位意见和施工单位意见的签名是一个人签的,工程勘察质量检查报告、质量检查意见、项目勘察负责人为一人所写,而且是后补的,没有证据形式的时间。其他不一致的地方在一审中已经以书面提出。3、证据2中A(14)地下车库的工程竣工报告没有总监理工程师签字,不符合《房屋建筑与市政基础设施工程竣工验收规定》第六条的规定,应为无效。4、证据3中所涉及的验收人员在竣工验收主要成员名单中没有签字,也不能表明他们具有质量监督验收的资格。证据3的报告几乎所有内容没有形成时间,勘察部门、设计部门等对建设工程都没有验收意见,不符合法律规定。5、证据5违反了《房屋建筑与市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条的规定,用虚假文件建设了验收的A(14)地库,A(14)地库竣工日期是2013年3月20日,被告是以此工程报告中的时间报请了验收,然而2013年7月4日扬州**研究院对A(14)地库进行了变更设计,实际上地库已经按变更设计后的内容进行了建设。扬**建局理应按变更后的图纸进行审查和验收。6、证据10中的A(14)地下室验收记录,这份证据竣工日期为2014年7月8日,与工程竣工报告的时间不一致,显然与事实不符。7、几乎所有有效的证据记载日期均为2014年10月25日,对这些证据的真实性表示质疑。

被上诉人万维公司对被上诉人扬**建局的上述证据没有异议。

被上诉人扬**建局对上诉人新提交的证据质证意见为:对其真实性不予认可,与本案无关联。假设该份证据是真实的,《施工图设计审查合格书》是在开工前进行审查和颁发的,在施工过程中对已经审查过的施工图进行设计变更是比较常见的。上诉人所称的设计变更是什么内容被上诉人不清楚,但是在工程的施工过程当中进行设计变更是很常见的。只有涉及到重大变更的情况才需要审图中心的确认。

被上诉人万维公同意被上诉人扬**建局的意见。

本院查明

本院经审查认为:1、上诉人补充提交的证据,同类型证据均已在一审举证期限内向法院提交,只是由于误解仅提交了涉及上诉人购买的29#房屋的相关材料,在本院的要求下补充提供了作出被诉备案证明所涉及29#房屋以外其他房屋及地下车库的相关材料,并非超过举证期限提供新证据。2、上述证据均能证明万**司申请备案登记时提供的材料,证据1、2、3、4、8、9、10与原件核对无误,证据5-7上诉人未对其真实性提出意见,上述证据具备合法性、真实性、关联性,均予以确认。上诉人在二审中提供的证据,与被诉备案登记行为没有关联性,不予确认。

根据上述确认的证据以及一审法院认定的证据,二审经审理查明的事实与一审相同。

本院认为

本案的争议焦点在于:被上诉人扬**建局作出的竣工验收备案证明是否具有事实和法律依据。

本院认为:第一,《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定:“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件:(一)工程竣工验收备案表;(二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期,施工许可证号,施工图设计文件审查意见,勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件,市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料;(三)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件;(四)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件;(五)施工单位签署的工程质量保修书;(六)法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”本案万**司向被上诉人扬**建局申请办理工程竣工验收备案时,提供了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的文件:1、备案日期为2014年11月18日、编号为2014(81)关于万**司建设的扬州万科蜀岗A14地块29#-36#、61#住宅楼及A14段地下室的《竣工验收备案表》,在该表中,勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位均有负责人签名且加盖公章。2、扬州万科蜀岗A14地块《单位(子单位)工程竣工验收报告》,其中工程竣工报告、工程概况等表格显示了工程报建日期;扬**建设局于2012年9月20日颁发给万**司的《建筑工程施工许可证》反映出施工许可证号;扬州市城乡建设局、扬州市建设工程施工图设计审查中心于2012年9月14日作出的编号为扬建施审(2012)第466号《施工图设计审查合格书》,对工程施工图涉及文件审查合格;工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程监理质量评估报告及江苏**有限公司于2014年10月25日作出的《工程竣工报告》上均有相关单位盖章确认;《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》中建设单位、监理单位、施工单位、设计单位均盖章认可,表明勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署了质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件。3、扬州市规划局于2012年8月30日颁发给万**司的A地块29#-36#住宅楼、A地块61#住宅楼、A地块A14段地下室的《建设工程规划许可证》,表明规划部门认可建设工程符合城乡规划要求,颁发建设工程规划许可证。4、扬州市公安消防支队于2014年7月31日作出的扬公消竣字(2014)第0036号《建设工程竣工验收消防备案检查意见书》,对扬州万科蜀岗项目A13-1地库、A14地库、29-33#、34#-36#、61#建设工程竣工验收消防备案检查合格。5、江苏**有限公司与万**司签订的《工程质量保修书》,约定在质量保修期内按照有关规定及双方约定承担工程质量保修责任。6、万**司出具的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。综上,万**司提交的上述文件符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的应当提供的材料。

第二,《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定:“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件,验证文件齐全后,应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”被上诉人扬**建局收到万**司报送的竣工验收备案文件,在验证相关文件齐全后,在工程竣工验收备案表“备案意见”中注明“该工程的竣工验收备案文件已于2014年11月18日收讫,文件齐全”,并签发扬备案(2014)字第811号《工程竣工验收备案证明书》,符合上述规定。

第三,上诉人认为建设单位提供虚假证明文件办理工程竣工验收备案,尚无证据证实。上诉人提出A14地下车库建设与原设计图有了改动,据此作为备案依据的《施工图设计审查合格书》不合法。但本案中,上诉人不能证明被上诉人扬**建局在进行被诉的备案登记时即已经知道该部分设计图有了改动,也不能证明该部分的改动需要对施工图设计文件重新审查。并且从万维公司提供的《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》中看出,设计单位扬州市**有限公司对A14地下室亦验收合格,签字盖章认可。被上诉人扬**建局作为备案机关,对建设单位提供的竣工验收备案文件验证后签署收讫意见、予以备案,并无不当。

综上,被上诉人扬**建局作出的竣工验收备案证明具有事实和法律依据,原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项之规定,判决如下:

二审裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人史**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月十九日