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徐**与衢州市衢江区杜泽镇人民政府二审行政判决书

2015.12.18衢州市中级人民法院(2015)浙衢行终字第52号

审理经过

徐**诉衢州市衢江区杜泽镇人民政府(以下简称杜泽镇政府)规划行政管理及赔偿一案,浙江省衢州市衢江区人民法院于2015年9月29日作出(2015)衢行初字第26号行政判决,徐**不服,向本院提起上诉。本院于2015年11月12日受理后,依法组成合议庭,于2015年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人徐**,被上诉人杜泽镇政府的行政机关负责人周**及委托代理人许**、张*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定,2008-2011年,原告徐**未经审批在衢江区杜**堰坑头村建造猪舍用于生猪养殖。2011年6月1日,衢州市**江分局向原告发出责令停止违法行为通知书。2011年6月6日,经衢州**江分局确认,原告徐**所建生产性用房未经规划审批。2013年1月25日,被告杜**政府作出衢杜政责限改通字(2013)第65号《责令限期改正通知书》并于2013年2月1日向原告送达,责令原告于2013年2月15日前:一、拆除猪舍;二、房前屋后恢复耕种。2013年3月16日,被告对原告的上述猪舍实施了强制拆除。

一审法院认为

原审法院认为,本案的争议焦点有:一、本案原告的起诉是否超过起诉期限。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定:行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告起诉要求撤销被告于2013年1月25日作出的衢杜*责限改通字(2013)第65号《责令限期改正通知书》,庭审中原告承认收到该通知书但未签字,从被告的送达回证及相关证据可以证实被告系2013年2月1日向原告送达,故原告自2013年2月1日起应当知道该《责令限期改正通知书》的内容,其要求撤销《责令限期改正通知书》应自2013年2月1日起二年内起诉。现原告诉状的落款时间为2015年2月27日,已超过了起诉期限。但原告的猪舍是2013年3月16日被被告强制拆除的,其诉讼被告强拆行为及赔偿未超过起诉期限。二、原告被强制拆除的猪舍是合法建筑还是违法建筑。根据原、被告庭审中提供的证据,结合双方当事人的陈述,本案原告所建猪舍未经土地、规划等相关部门依法审批,建成后也未补办相关手续。应属违法建筑。三、被告杜泽镇政府拆除原告徐**违法建造的涉案猪舍的程序是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定:在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。本案原告所建造的猪舍在衢江区杜泽镇堰坑头村,系在乡、村庄规划区内,因此,被告有权对衢江区杜泽镇堰坑头村内的违法建筑实施强制拆除。本案被告尽管在实施强拆前向原告送达了衢杜*责限改通字(2013)第65号“责令限期改正通知书”,但其所实施的强制行为没有履行《中华人民共和国行政强制法》规定的程序,依法应予撤销。由于涉案猪舍已被拆除,不具备可撤销内容,确认该行政行为违法。四、原告徐**主张的赔偿请求是否合法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定,公民、法人或其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害,且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。如果公民、法人或其他组织受到损害的不是合法利益,即使具体行政行为违法,国家也不承担赔偿责任;如果公民、法人或其他组织合法利益受到损害与违法行使职权没有法律上的因果关系,国家也不承担赔偿责任。就本案而言,原告徐**所建造的涉案猪舍属于违法建筑,并非其合法财产,故其主张的涉案猪舍损失费30万元,法院不予支持;对于原告主张生猪死亡、母猪流产等经济损失费35万元以及精神损失费4万元的诉讼请求,原告并未向法院提交证据证明上述损失以及其损失与被告的行政行为有因果关系的证据,法院也不予支持。对于原告诉请判令被告辖区“三层拆一层”,拆后重建和800余宗违章建筑全部拆除及依法追究被告行政乱作为法律责任的诉讼请求,法院认为原告的该二项请求不属于行政诉讼的受案范围,依法应予驳回。综上所述,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决:一、确认被告衢州市衢江区杜泽镇人民政府于2013年3月16日强制拆除原告徐**位于衢州市衢江区杜泽镇堰坑头村违法建造的猪舍的程序违法。二、驳回原告徐**的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告衢州市衢江区杜泽镇人民政府负担。

上诉人诉称

上诉人徐**上诉称,原判认定事实与适用法律错误。1.原判认定上诉人猪舍未取得乡村建设规划许可证,属违法建筑,驳回上诉人赔偿请求错误。上诉人的猪舍属于设施农用地,不需要办理乡村建设规划许可证,不属违法建筑。根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定:“国家支持农村经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区,发展规模化、标准化养殖。”乡(镇)土地利用总体规划应当根据本地实施情况安排畜牧养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡(镇)土地利用总体建立的畜牧养殖场,养殖小区用地范围内要兴建永久性建(构)筑物,涉及农用地转用的,依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。根据《国土资源部、**业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国**(2007)220号)及(2009)27号第十七条规定,根据《设施农用地的范围认定与审批管理》第一条、第二条、第三条第一款、第四款规定:上诉人的猪舍属于设施农用地,不需要办理建设用地审批手续之规定,上诉人不需要办理乡村规划许可证。上诉人猪舍不属于“三改一拆”的政策范围内,是合法建筑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,被上诉人于2013年1月25日作出的《责令限期改正通知书》依法应予撤销。2.原判认定被上诉人行政行为程序轻微违法,但对被上诉人权利不产生实际影响与事实不符。被上诉人违法强制拆除上诉人猪舍给上诉人造成65万元的合法财产损失,导致上诉人正常的生产、生活秩序被打乱,家庭借贷40万元,引发家庭矛盾,致使夫妻感情裂变。上诉人因此多次上访,精神造成巨大的痛苦和创伤。3.原判驳回上诉人其他诉讼请求与法律规定不符。上诉人合法财产受侵犯,有权请求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定:“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的规定。该法第三十六条第(八)项规定:侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的,依照下列规定处理:“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定:人民法院确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施,给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。故请求二审法院撤销原判,予以改判。

被上诉人辩称

被上诉人杜泽镇政府答辩称,1.上诉人所建猪舍未依法获得用地审批,也未依法取得规划许可,其建造的猪舍属于违法建筑,被上诉人依法对其规划区内的违法建筑根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定享有执法权。2.上诉人提出的经济损失及精神损失抚慰金无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,当事人获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害,且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。上诉人既没有证明其经济损失65万元的证据,更没有证据证明上述损失与被上诉人的行政行为有因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》三十五条规定,行政机关及其工作人员行使行政职权时有侵犯人身权的严重情形,才可能获得精神损害抚慰金,本案中上诉人没有受到人身损害,不能得到精神损害抚慰金。3.上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。设施农用地的使用需要经营者向乡镇人民政府申请,经乡镇人民政府同意后,报县级人民政府审批等程序,上诉人并未完成申请、审批程序。综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序正当,判决合理。请求二审法院驳回上诉,维持原判。

上诉人徐**上诉后,原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见,二审中,主要围绕上诉人对被上诉人2013年1月25日作出的被诉《责令限期改正通知书》提起本案诉讼是否超过起诉期限,被上诉人强制拆除上诉人猪舍是否应予赔偿等争议焦点进行举证、质证和辩论。

二审中,上诉人提供六份证据用以证明其主张:其中,证据1上诉人自制的猪舍平面图,证明猪舍实际面积为482平方,被上诉人现场勘察笔录中所标330平方错误,没有实际勘察,系事后伪造;证据2上诉人2013年10月10日向他人出具的欠条壹份,证明被上诉人强拆上诉人猪舍,致使上诉人低价处理生猪而无钱付账,只能打欠条;证据3衢州市衢江区农村信用合作联社存款明细账一份,证明政府在五水共治中对上诉人自拆的猪栏给予37754元补助,本案应当同样予以补助;证据4协议,证明造猪舍占地系土地流转而来,符合用地程序;证据5猪舍照片两张,证明拆除前后的猪舍情况;证据6上诉人自制的猪舍造价清单及猪场直接经济或间接经济损失清单,证明建造猪舍的造价及猪场直接与间接经济损失组成。被上诉人杜泽镇政府认为,上诉人对平面图、欠条、协议、猪舍造价等清单的真实性及存款明细账的关联性有异议,认为平面图、协议、猪舍造价等清单系上诉人单方面制作,没有证据印证,平面图不能证明被上诉人现场勘察笔录系伪造,因被上诉人确实到现场勘察过。存款明细账与本案涉案纠纷没有关系。本院认为,上诉人在二审中提供上述证据,超过举证期限且无正当事由,根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳”的规定,本院均不予采信。

本院查明

经审理,二审对一审查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为,本案的争议焦点在于:一、上诉人就被上诉人2013年1月25日作出的衢杜政责限改通字(2013)第65号《责令限期改正通知书》提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限;二、请求判令被上诉人辖区“三层拆一层”,拆后重建和800余宗违章建筑全部拆除及依法追究被告行政乱作为法律责任是否属于本案审查范围;三、上诉人请求被上诉人赔偿其因强制拆除猪舍导致的损失是否具有事实与法律依据。关于第一个争议焦点,本院认为,根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据现有证据显示,上诉人自被上诉人2013年2月1日向其送达涉案《责令限期改正通知书》之日起应当知道具体行政行为内容,其至2015年2月27日提起本案诉讼,已经超过上述司法解释规定的2年起诉期限且无正当事由。上诉人就该行政行为提起本案诉讼不符合起诉条件,依法应予驳回。

关于第二个争议焦点,本院认为,请求拆除被上诉人辖区违章建筑系本案被诉行政行为之外的另一行政行为,不属于本案审查范围。追究被告行政乱作为法律责任不属于行政诉讼受案范围。该两项起诉依法亦应予以驳回。

针对第三个争议焦点,本院认为,被上诉人在强制拆除上诉人猪舍行为的行政强制程序中,未作出强制执行决定,亦未履行催告、送达、公告等程序,违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定的行政机关强制执行程序,程序违法。因该拆除行为不具有可撤销内容,依法应确认违法。原审法院判决确认违法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项关于“行政行为违法,但不具有可撤销内容的,人民法院判决确认违法”的规定。上诉人主张本案应根据该法第七十条判决撤销,系对法律的误解,相关意见,不予采纳。关于上诉人提出的行政赔偿请求。本院认为,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中,上诉人在搭建涉案猪舍时未按规定办理用地审批手续,也未办理相应的规划许可手续,涉案房屋属于违法建筑,不属于应当列入国家赔偿范围的合法财产。上诉人主张相关建筑属于设施农用地上的建筑,无需审批,但未提供证据证明建筑物所在地块依法履行设施农用地审批手续。上诉人还主张猪舍建设材料属于合法财产,但未提供证据证明其损失。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”之规定,上诉人应当承担举证不能的法律责任。上诉人还提出被上诉人强制拆除其房屋致使其所养殖生猪病死、低价处理等财产损失及精神损失,本院认为,上诉人未提供证据证明存在上述财产损失及相关损失与被上诉人强制拆除行为具有因果关系,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项关于“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定,本院不予支持。该法第三十五条规定的精神抚慰金系针对人身权受侵犯情形,上诉人基于财产权受损主张精神损害赔偿,缺乏法律依据。综上,对上诉人的行政赔偿请求,本院均不予支持。上诉人上诉状中还提到“原判认定被上诉人行政行为程序轻微违法,但对被上诉人权利不产生实际影响与事实不符”之问题,因原审判决并无该认定,故对相关异议不予回应。综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

二审裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人徐**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月十八日