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普利置**限公司、荆**与济南市人民政府二审行政裁定书

2015.12.18山东省高级人民法院(2015)鲁行终字第392号

审理经过

上诉人普利置**限公司、荆**因诉济南市人民政府行政批复一案,不服济南**民法院(2015)济行初字第160号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,对本案进行了审理,本案现已审理终结。

一审原告诉称

原审原告普利置**限公司、荆常俊诉称,1、济南市人民政府于2014年10月28日作出的《关于普利置**限公司“7.29”高处坠落一般事故调查报告的批复》(以下简称《批复》)主体不合法。济南**委员会系济南市人民政府成立的协调机构,无权以自己的名义作出行政行为。2、该《批复》的《事故调查报告书》中认定事实不清,证据不足。姚**出所出警情况说明以及其他证据证实死者李**精神欠佳,不排除其自杀,在未查清死亡原因的情况下,不能认定是安全生产事故。因此,《事故调查报告书》缺乏有效直接证据。且《事故调查报告书》中调查组成员未签字,应属无效。济南**委员会是被告成立的协调机构,不具有行政主体资格,名义对事故报告书作出批复的权利。济南市人民政府对作出的《批复》应当承担责任。请求依法撤销《批复》行政行为。

一审被告辩称

原审被告济南市人民政府答辩称:1、答辩人作出的《批复》并未送达,对外不发生效力。2、答辩人对事故报告作出《批复》后,济**监局根据经《批复》的事故报告查明原告负有责任事故对原告公司及其法定代表人作出行政处罚决定书才是直接对原告公司及法定代表人的权利义务产生影响的具体行政行为。3、即使该《批复》为可诉行政行为,原告自2015年1月5日前即已知道所诉《批复》超过三个月的起诉期限。

一审法院认为

原审法院认为,济南**委员会是被告济南市人民政府成立的协调机构,被告济南市人民政府应当对济南**委员会作出的《批复》承担法律责任。《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”,本案被诉《批复》,是被告根据济南市安全生产监督管理局报送的《生产安全事故调查报告》的请示作出的答复,其主要内容有:一、同意对事故的分析定性及防范整改意见;二、同意对有关责任人员和单位的处理建议。从内容上来看,《批复》只是原则同意普利置**限公司“7.29”高处坠落一般事故调查组对该事故的处理,属于上、下级行政机关之间的内部批文。《批复》作出后,济宁市**管理局根据查明的事实,对原告作出了(济)安监管罚(2014)8001号、2004-1号、2004-2号行政处罚决定,因此,对原告权利义务产生实际影响的、对外发生法律效力的行政行为系上述行政处罚决定,且上述处罚决定并未以《批复》为依据,《批复》也未直接送达原告,故《批复》并未对外发生法律效力,并未对原告的合法权益产生实际影响。遂裁定:驳回原告普利置**限公司、荆**的起诉。

上诉人诉称

上诉人普利置**限公司、荆**上诉称:一、原审法院认定事实不清。1、该《批复》不属于上、下级行政机关之间的内部批文。该事故调查组是由被上诉人成立的,是代表被上诉人履行其法定职责,并不属于被上诉人的下级行政机关或内部机构,与被上诉人和济南**委员会均不存在上下级隶属关系。调查组将事故调查报告书报送济南**委员会进行《批复》,并不是履行行政机关的内部批准程序。2、该《批复》未向上诉人直接送达,但上诉人在诉讼程序中取得该《批复》,该行政行为已经外化,对上诉人发生法律效力。3、对上诉人作出行政处罚是依据该《批复》作出的处罚。4、该《批复》对上诉人的合法权益产生实际影响。该《批复》内容是济南市安全生产监督管理局作出处罚的法定、基础、直接的依据,是独立于行政处罚的行政行为。二、原审法院适用法律错误。原审法院认定济南**委员会是被上诉人成立的协调机构,其作出的行政行为应当由被上诉人承担。原审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五款规定,依法撤销《批复》。三、原审法院程序违法。原审法院在给上诉人送达审判庭组成人员与在审理及作出裁定时,合议庭成员进行了更换,违反法律规定,合议庭组成违法。

被上诉人辩称

被上诉人济南市人民政府未提交书面答辩意见。

本院认为

本院认为,《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”,本案中被上诉人作出的《批复》,是根据济南市安全生产监督管理局报送的《生产安全事故调查报告》请示作出的答复,该《批复》主要内容为同意对事故的分析定性及防范整改意见和同意对有关责任人员和单位的处理建议。《批复》只是原则同意普利置**限公司“7.29”高处坠落一般事故调查组队该事故的处理意见,属于上、下级行政机关之间的内部批文。济南市安全生产监督管理局已经作出了(济)安监管罚(2014)8001号、2004-1号、2004-2号行政处罚决定,因此,对上诉人权利义务产生实际影响以及对外发生法律效力的行政行为系上述行政处罚决定。而被上诉人作出的《批复》未直接送达上诉人,且济南市安全生产监督管理局亦未按照《批复》作出行政处罚决定,不能认定《批复》对外发生法律效力并影响上诉人的权利义务,亦未对上诉人的合法权益产生实际影响。上诉人认为被上诉人作出的《批复》已经外化并对上诉人合法权益产生实际影响的上诉理由,本院不予支持。原审法院根据有关法律规定裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人所称原审法院程序违法问题。原审法院在开庭前告知合议庭组成人员时,虽与开庭时合议庭成员不完全一致,但人民法院可以根据工作安排变更合议庭组成人员,且原审庭审时,宣布合议庭组成人员,上诉人并没有申请合议庭组成人员回避,且庭审合议庭组成人员与原审裁定合议庭组成人员一致,现上诉人认为原审法院变更合议庭组成人员程序违法的上诉请求,无事实依据,本院不予支持。

综上,原审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。上诉人的上诉主张,依据不足,本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

二审裁判结果

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十二月十八日