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顾**与如皋市丁堰镇人民政府行政处罚二审行政判决书

2015.12.18南通市中级人民法院(2015)通中行终字第00464号

审理经过

上诉人顾**因诉如皋市丁堰镇人民政府(以下简称丁堰镇政府)行政处理一案,不服如东县人民法院(2015)东行初字第00210号行政判决,向本院提起上诉。本院于2015年10月27日立案受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院认定,2014年12月9日,顾**及案外人周**、吴**等人向丁**政府邮寄《申请报告》,要求丁**政府尽快落实安排其建设附属用房、向其提供《住宅验收合格证书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、为其办理宅基地使用权证和房产登记发证。2015年2月4日,丁**政府作出告知书,答复称“一、对于你提出要求建设附属用房的诉求,根据规划和农民集中居住区的相关规定,该地块不可以建设附属用房,望谅解。二、农民一条街上的房屋属于拆迁安置房,房屋结构安全问题,根据规定建设单位施行终身负责制;如果墙体表面及屋面出现问题应按照相关法律及建筑行业规定执行。三、对于拆迁安置房目前没有办理宅基地使用权证和房产证的问题,现暂以安置房购置协议作为权属依据,以后如有相关规定出台,政府将统一办理”。顾**对该告知书不服,于同年2月8日向丁**政府邮寄提交《关于对2015年2月4日告知书作出补充告知的申请报告》。在该申请报告中,顾**要求丁**政府向其提供不可以建设附属用房的规划全文、相关规定及新宏光商场可建设附属用房的具体规划全文、相关规定,同时提出对于丁**政府不允许其所在村组村民建设附属用房的问题,其将依照法定程序提出异议;要求丁**政府向其补充告知“建设单位施行终生负责制”的具体规定、建设单位的名称联系方式、关于墙体表面及屋面出现问题可执行的具体法律规定和建筑行业规定;提供丁**政府不向其提供《住宅验收合格证书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》(以下简称“三书”)的依据。3月20日,丁**政府对上述补充告知的申请报告作出告知书,答复称“一、对于你提出要求建设附属用房的诉求,由于该地块政府要逐步打造为皋南**贸中心,农民一条街没有附属用房的规划,因此不可以建设附属用房,望谅解。二、建筑如发现质量缺陷具体的维修规定可以详见中华人民共和国国务院令第279号《建设工程质量管理条例》。农民一条街上的房屋属于拆迁安置房,与市场流通的商品房存在一定的区别,因此没有你提到的“三书”,但房屋质量如出现问题,将会按照《建设工程质量管理条例》的规定处理。”顾**对丁**政府于2015年3月20日作出的告知书不服,向如皋市人民政府申请行政复议。2015年4月10日,如皋市人民政府作出(2015)皋行复第52号行政复议决定书,维持了被告丁**政府于2015年3月20日作出的告知书。顾**仍不服,向法院提起行政诉讼,请求判决撤销丁**政府于2015年3月20日作出的告知书并责令其限期对顾**的补充告知申请重新作出书面答复。

一审法院另查明,因丁平线及省道334线工程建设的需要,顾**等户被搬迁至集中居住区,丁堰镇政府系顾**等被搬迁安置人员居住房屋的建设单位。案涉房屋位于如皋市丁堰镇镇规划区内,所占用的土地为集体土地。

审理中,经一审法院要求丁堰镇政府提交了两份案涉房屋《单位工程竣工验收证明书》,证明书载明,案涉地块相关房屋分别于2012年1月13日、4月16日经施工单位、监理单位、建设单位、设计单位等相关部门验收合格,该证明复印件一审法院已转送给顾**。

以上案件事实有顾**、丁堰镇政府的当庭陈述及双方当事人提交的《申请报告》、《关于对2015年2月4日告知书作出补充告知的申请报告》、两份告知书及行政复议决定书、两份《单位工程竣工验收证明书》等证据予以证实,且经庭审质证、审核,足以认定。

本院认为

本案争议焦点是丁堰镇政府于2015年3月20日作出的告知书内容是否合法、恰当。

关于丁堰镇政府于2015年3月20日作出的告知书内容是否合法、恰当的问题,顾**在《关于对2015年2月4日告知书作出补充告知的申请报告》中提出以下三个方面的要求,1、要求提供其不可以建设附属用房的规划、依据及新宏光商场可建设附属用房的规划、依据;2、要求告知“建设单位施行终生负责制”的具体规定、建设单位的名称联系方式、关于墙体表面及屋面出现问题可执行规定;3、要求提供丁堰镇政府不向其提供《住宅验收合格证书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》的依据。对此,一审认为,1、关于建设附属用房的问题,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。就本案而言,顾**要求在其居住房屋所在地块内建设附属用房,但其房屋所在地块位于如皋市丁堰镇规划区内。根据上述条文的规定,顾**若计划建设附属用房,应当向如皋市城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证,丁堰镇政府对于镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的行为不具有行政许可的职权,故其对顾**提出有关建设附属用房的问题的答复对顾**的权利义务并不产生实质影响,但丁堰镇政府作为一级人民政府其所作答复应当力求精准。2、关于顾**提出的案涉房屋建设单位及若房屋出现质量问题适用何规定的问题,首先丁堰镇政府已当庭认可其即为顾**居住房屋的建设单位并承诺其作为建设单位对房屋的质量负责;其次,丁堰镇政府在涉诉告知书中已答复顾**若房屋质量出现问题,根据《建设工程质量管理条例》的规定予以解决。而《建设工程质量管理条例》对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的质量责任和义务均作出了相应的规定。3、关于《住宅验收合格证书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》的问题,顾**主张依据《商品房销售管理办法》、《关于印发商品房买卖合同示范文本的通知》的规定,被告丁堰镇政府应当向其提供上述“三书”。《商品房销售管理办法》第三十二条规定,销售商品住宅时,房地产开发企业应当根据《商品住宅实行质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》,向买受人提供《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》。该规定中商品住宅是指在市场经济条件下,具有经营资格的房地产开发公司通过出让方式取得土地使用权后建设的住宅,此类住宅可按相关规定在市场上自由交易而不受政策的限制。案涉房屋系丁堰镇政府建设的安置房,不符合上述商品房的的特征,顾**依据《商品房销售管理办法》向丁堰镇政府主张“三书”缺乏事实依据。因此丁堰镇政府答复称无顾**主张的“三书”亦符合客观事实。

但是需要指出的是,根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》的规定,建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。据此,无论是商品房还是搬迁安置房都应根据上述法律、法规的规定,在交付使用之前必须经验收合格。而顾**作为案涉房屋的居住人,有权获知案涉房屋竣工验收的相关资料和信息。此外,顾**作为普通公民对法律规定的熟知程度以及正确理解、适用的能力都有所不足,其在申请中虽然要求丁堰镇政府提供“三书”但其在庭审中表示要求丁堰镇政府向其提供案涉房屋经过竣工验收合格的相关材料,故虽案涉房屋无顾**主张的“三书”,但丁堰镇政府作为建设单位在收到原告顾**的补充申请后主动与其沟通了解、明确其诉求。在获知顾**的真实目的后,应向其提供案涉房屋经竣工验收合格的相关资料,既能让行政相对人住上安心房、放心房,也尽可能避免依法行政诉讼。希望丁堰镇政府在今后工作中更加注意依法行政。

综上,丁堰镇政府已对顾**的补充申请作出答复,且作为案涉房屋的建设单位已就其职责范围的事项如实作出答复,至于附房建设的问题因不属其许可职权范围,虽其答复内容不够精准但尚不构成违法。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回顾**要求确认丁堰镇政府答复违法并责令其重新答复的诉讼请求。

上诉人顾**上诉称:被上诉人没有告知不可建附属用房及新宏光商场可建附属用房的具体规划全文和相关规定全文;被上诉人没有告知建设单位实行终身负责制的具体规定及建设单位的具体名称、联系方式,上诉人房屋质量问题也一直未得到解决;被上诉人没有告知案涉房屋有没有经过验收合格,也没有向上诉人提供《住宅工程质量分户验收合格证》;一审将被上诉人在审理中改变的具体行政行为作为判决的依据,违反了法律规定;请求二审法院撤销一审判决,依法审理本案。

被上诉人丁堰镇政府辩称,一审认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求二审法院维持原判。

顾**提起上诉后,一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理,对一审判决认定的事实予以确认。

本院认为,本案的争议是被上诉人丁堰镇政府于2015年3月20日作出的告知书内容是否合法、恰当。被诉告知书内容包括:1、农民一条街没有附属用房的规划,不可以建设附属用房。2、房屋如出现质量问题及具体的维修按照《建设工程质量管理条例》的规定处理。3、上诉人的房屋属于拆迁安置房,与市场上流通的商品房存在一定的区别,没有上诉人要求的“三书”。

关于建附属用房的告知,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中,上诉人申请建设附属用房的农民一条街位于丁堰镇规划区范围内,上诉人申请建房应当向城乡规划主管部门提出申请,被上诉人丁堰镇政府对此不具有行政许可的职权。但被上诉人系基层人民政府,根据其掌握的镇区规划情况,针对上诉人申请建房的事项作出的“农民一条街没有附属用房的规划,不可以建设附属用房”的告知并无明显不当。对于上诉人提出的被上诉人没有告知其不可建附属用房的具体规划全文和相关规定全文的问题,因被上诉人并不负有告知上诉人相关法律、规定全文的义务,对该上诉主张本院不予支持。

关于房屋质量问题的告知,《建设工程质量管理条例》已明确规定了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的责任和义务,被上诉人告知上诉人房屋若出现质量问题及具体的维修按照《建设工程质量管理条例》的规定处理并无不当。因本案审理对象是被上诉人所作的告知书,上诉人要求维修房屋的问题可依法另行救济。

关于“三书”的告知,上诉人依据《商品房销售管理办法》和《关于印发商品房买卖合同示范文本的通知》向被上诉人提出发放“三书”的申请,因案涉房屋系丁堰镇政府建设的搬迁安置房,不属于商品房范畴,被上诉人告知上诉人没有其主张的“三书”符合客观事实。但正如一审法院指出的,根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》的规定,建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。无论是商品房还是搬迁安置房都应根据上述法律、法规的规定,在交付使用之前必须经验收合格,上诉人作为案涉房屋的居住人,有权获知案涉房屋竣工验收的相关资料和信息。虽然案涉房屋确无“三书”,但被上诉人作为案涉房屋的建设单位,在房屋居住人对房屋是否经竣工验收合格存有疑异的情形下,应主动提供房屋经竣工验收合格材料,从而打消上诉人的疑虑,避免引发行政争议。这也是一审法院要求被上诉人提交《单位工程竣工验收证明书》并将复印件转交上诉人的考虑,望被上诉人在今后的工作中予以改进。至于上诉人提出的一审法院这一做法是将被上诉人在审理中改变的具体行政行为作为判决依据的问题,系上诉人对一审判决的不当理解,本院不予采信。

综上,上诉人顾**的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

二审裁判结果

驳回上诉,维持原判决。

二审案件受理费50元,由上诉人顾**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月十八日