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徐**与杭州市上城区城市管理行政执法局行政强制一审行政判决书

2015.12.21杭州市上城区人民法院(2015)杭上行初字第101号

审理经过

徐**不服杭州市上城区城市管理行政执法局(以下简称区执法局)强制拆除近江路15-2号三楼房屋的行为,于2015年8月14日向本院提起诉讼,本院于同年8月19日立案受理并依法组成合议庭,于同年8月21日向被告区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等。原告徐**于同年9月25日申请变更起诉内容为不服被告区执法局作出的上城法罚字(2015)第2015042800013号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》),本院予以准许并于同年10月8日向被告区执法局送达了起诉状变更申请等材料。同年11月16日本院公开开庭审理了本案。原告徐**的委托代理人裘**、被告区执法局的委托代理人徐**、陈**到庭参加诉讼。被告区执法局副局长方**作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。

被告区执法局于2015年4月28日对原告徐**作出上城法罚字(2015)第2015042800013号《处罚决定书》,查明原告自1980年起在上城区近江路15-2号多次进行房屋的修建行为,至2015年3月11日16:25时案发时,该处房屋均已建成,但超出合法面积113.7平方米。其中第一处对房屋加层至三层,砖混结构,增加面积为101.9平方米。第二处对房屋进行扩建,砖混结构,增加面积为11.8平方米。上述二处均无土管登记和规划许可。被告认为原告擅自搭建的行为,系违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定的违法行为。被告区执法局以未经审批许可擅自搭建影响城市规划布局为由,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,对原告处以限期自行拆除违法建筑物的处罚决定,并于同日送达原告。

原告诉称

原告徐**诉称,被告于2015年4月28日作出《处罚决定书》,于2015年5月15日即使用大型机械设备强拆原告位于杭州市近江路15-2号三楼的房子,造成二楼和一楼严重渗水。原告认为被告的处罚决定违法,首先被告无权认定原告的房屋属于违章建筑,被告作出的限期拆除决定不属于行政处罚的种类,而是行政强制措施,因此该处罚决定内容违法、程序违法,被告无法律法规的明确授权,无权直接作出行政强制措施的决定。诉讼请求如下:1、判决被告的行政处罚决定违法;2、本案诉讼费用由被告承担。

原告徐**在立案时向本院提供了以下证据:

1、《处罚决定书》,拟证明被诉行为。

被告辩称

被告区执法局辩称,一、被告具有行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条、第七条规定,被告具有行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。二、原告未取得建设工程规划许可证进行建设的违法事实清楚。根据现场照片、现场检查笔录、调查询问笔录、当事人的户籍资料、航拍图、杭州市规划局上城分局反馈的《征求认定意见联系单》等证据材料,足以认定和证明原告徐**存在未取得建设工程规划许可证进行建设的违法事实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,被告作出限期拆除的处罚决定有法可依,量罚得当。三、被告的处罚行为程序合法。被告在对原告的处罚过程中,依法进行了立案、勘察、拍照取证、调查询问、处罚告知并送达。被告在《行政处罚事先告知书》中已告知原告享有陈述、申辩的权利,原告在规定的期限内未提出陈述、申辩的意见。被告经审批作出了《处罚决定书》,处罚遵循法定程序进行,程序合法。四、被告作出限期拆除的行政处罚决定并无不当。首先,《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(七)项的规定,结合《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定的内容,从条款的理解上也能体现限期拆除属于行政处罚。另外,即便认为限期拆除的性质未能明确或存在争议,但行政处罚作为一种惩戒性措施,法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》规定,被告按照《行政处罚法》的规定,履行了调查、勘察、查询、核查、告知等程序后,作出涉案《处罚决定书》并依法送达,符合正当程序要求。五、原告提及的强制拆除系有关行政机关依法作出的强制履行义务的行为,与被告无关。综上所述,本案中原告未取得建设工程规划许可证进行建设的违法事实清楚,被告作出的处罚行为的程序合法,适用法律法规正确。因此,请求法院依法维持被告作出的《处罚决定书》。

被告区执法局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据:

1、现场检查笔录,拟证明本案的案发地点及违法建设的面积等基本情况。

2、现场照片,拟证明本案违法建设的现场情况。

3、调查询问笔录,拟证明本案的案发时间,当事人违法建设的现场情况。

4、户籍信息,拟证明本案当事人的身份信息。

5、《市区农村村(居)民建房用地情况调查表》、《杭州市房屋外业测绘调查情况表》、《上城区原农村私人违建处理意见表》、罚款收据、协议;

6、《徐**户违法建筑物建造年代分析》;

证据5-6拟证明徐**户违法建筑物大致建造年份及合法面积部位。

7、征求认定意见联系单(上城法函字(2015)第15040106号),拟证明本案当事人的建设行为未经规划局审批。

8、立案审批表;

9、接受调查处理通知书及留置送达照片;

10、案件调查终结报告;

11、行政处罚决定审批表;

12、行政处罚事先告知书及送达回证等;

13、《处罚决定书》及送达回证等;

14、执法人员执法证复印件;

证据8-14拟证明被告作出行政处罚的程序合法。

被告区执法局在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据为:《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。

庭审中,双方当事人围绕被告区执法局作出《处罚决定书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。

对被告区执法局提供的证据1-14,原告徐**质证如下:对证据1的真实性、合法性有异议,认为执法人员在现场调查时原告不在现场,程序违法;对证据2的真实性无异议,对证明对象有异议,认为原告建造房屋的时间早于拆迁,故并未违反规划;对证据3的三性有异议,认为原告不在场制作的笔录程序违法;对证据4的三性无异议;对证据5中的徐**、徐**建房用地情况调查表真实性无法确认,对原告建房调查表、《上城区原农村私人违建处理意见表》、罚款单、协议的真实性和合法性均无异议,对证明对象有异议;对证据6的真实性和合法性有异议,认为不能证明原告存在违建的情况;对证据7的真实性无异议,对合法性和关联性有异议,认为被告没有行政处罚的主体资格;对证据8的真实性无异议,对合法性和关联性有异议,认为违建时间为2001年,故2015年处罚已经超过时效;对证据9的真实性、合法性有异议,认为原告未看到张贴的材料;对证据10、11的三性有异议,认为处罚超过时效;对证据12的告知书认为没有收到,对照片的真实性有异议,对证明对象有异议;对证据13的真实性无异议,合法性有异议,认为《处罚决定书》违法;对证据14的真实性无异议,对合法性和关联性无法确认。

对原告徐**提供的证据1,被告区执法局和质证如下:对证据1的三性无异议。

经庭审质证,本院对证据作如下确认:被告提供的证据1-3、8-12、14能够证明被诉行政行为的行政程序,予以认定;证据4能够证明案涉房屋的当事人身份信息,予以认定;证据5-6能够证明区执法局对处罚的建筑部分的确定,予以认定;证据7能够证明区执法局依法向规划部门发函征求意见及规划分局予以回复的事实,予以认定;证据13能够证明被告作出处罚决定并送达原告的事实,予以认定。原告徐**提供的证据1系被诉的《处罚决定书》,予以认定。

根据上述予以采信的证据,本院确认以下事实:2015年3月11日,被告区执法局就原告徐**位于本市上城区近江路15-2号的房屋涉嫌违法搭建建筑物的情况进行检查,结合该户2001年《杭州市房屋外业测绘调查情况表》等材料制作了现场检查(勘验)笔录、房屋结构平面图及现场照片。同日,区执法局向原告送达了《接受调查处理通知书》,并于同日经审批后予以立案。同年3月20日,区执法局就调查取证情况向刘*、沈*询问并形成调查询问笔录。同年3月25日,区执法局向杭州市规划局上城规划分局发出上城法函字(2015)第15040106号《征求认定意见联系单》,就原告涉嫌违法行为情况予以说明,就其涉嫌违法搭建部分是否取得合法的《建设工程规划许可证》、违法建设的具体面积、是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响等征求意见。次日,杭州市规划局上城规划分局回复称“经查,该建设未在市规划局办理过规划许可手续。其他事项请依法办理”。期间,区执法局向杭州市规划局调取了涉案地块1983年、1989年、1995年、2001年的航拍图,并与2001年《杭州市房屋外业测绘调查情况表》进行了比对。后于2015年3月30日制作了案件调查终结报告,于2015年4月17日作出《行政处罚事先告知书》,于同日送达原告;后于2015年4月28日作出被诉《处罚决定书》,亦于同日送达原告。

本院查明

另查明,2001年12月22日,杭州**地管理局对徐**(系徐**弟弟)作出处罚决定,对该户在近江路15-1-4号未批先建建筑68.51平方米处以罚款3425.5元。

再查明,2002年6月13日,徐**、徐**、徐**、徐**、滕**签订协议,约定如下:“本户地址近江路15-1号、15-2号、15-3号、15-4号现有面积644.51平方米,产权人为徐**建面192平方米,徐**建面192平方米,徐**建面192平方米,现协议家中房屋面积分别如下:徐**(3)人建面192平方米,徐**(3)人建面192平方米,徐**(5)人建面260.51平方米,其中68.51平方米属违章建筑,现由徐**根据国家政策进行处罚过,房屋由妈妈滕**、徐**居住使用。以上协议经协商一致同意”。

庭审中,原告认可根据《协议》约定,案涉近江路15-2号房屋的合法建筑面积为192平方米。《上城区原农村私人违建处理意见表》对近江路15-1-4号未批先建建筑面积68.51平方米由徐**缴纳罚款,相应部分的房屋面积计算在徐**名下。

本院认为

本院认为,《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》(市政府令第169号)第三条规定:“城市管理行政执法局是经**务院授权、**务院法制办公室批复同意,并经省政府批准设立相对的集中行使城市管理行政处罚权的行政机关。市人民政府和各区人民政府依法设立城市管理行政执法局,在本辖区内按本办法的规定相对集中行使城市管理行政处罚权。……”第七条规定:“城市管理行政执法机关的具体职责是”其第一款第(二)项规定:“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。故被告区执法局对本辖区内违反城市规划管理的行为有权行使行政处罚权。

区执法局于2015年3月11日对原告户进行检查,于当日进行立案,于同年4月17日向原告履行事先告知程序,于同年4月28日作出行政处罚决定书并送达原告,程序并无不当。

关于区执法局作出的行政处罚决定是否合法的问题。2015年3月11日被告区执法局的执法人员在其他人员的见证下对原告徐**户的建筑物进行现场测量所得的数据与2001年《杭州市房屋外业测绘调查情况表》中的相应数据均一致,以此核算面积并无不当。至于是否存在一事再罚的问题,经查2001年12月上城**理局针对包括徐**、徐**、徐**作出的行政处罚决定书仅就2001年《上城区原农村私人违建处理意见表》中涉及的未批先建的68.51平方米进行罚款,且根据《协议》该68.51平方米已由徐**受让。被告区执法局作出的行政处罚决定书并未涉及该68.51平方米,故未违反一事不再罚的原则。本案中,区执法局对其调取的2001年《杭州市房屋外业测绘调查情况表》和1983年、1989年、1995年、2001年杭州市规划局航拍图进行对比,认定原告徐**均未就案涉两处建筑物办理相应的规划许可,均属于违法建设,且这一影响城市规划的违法行为存在继续状态,在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后,此继续状态下的行为仍属违法。区执法局就案涉违法建筑物的处理向杭州市规划局上城规划分局发函征求意见,征询是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响,杭州市规划局上城规划分局回复中未作出“可以采取改正措施”的答复,故区执法局将其认定为无法采取改正措施之情形,作出责令限期拆除的处罚决定;对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为,区执法局适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》规定的罚则作出处罚决定,并无不当。

综上,原告徐**要求撤销被诉行政处罚决定的理由不足,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告徐**的诉讼请求。

案件受理费50元,由原告徐**负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于浙江省**民法院,并向浙江省**民法院预交案件受理费,案件受理费按照不服本院判决部分的上诉请求由本院另行书面通知。

裁判日期

二〇一五年十二月二十一日