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贵州**限公司与安顺市国土资源局不履行增设建筑用沙石开采矿种行政许可的法定职责一审行政判决书

2015.12.16镇宁布依族苗族自治县人民法院(2015)镇行初字第15号

审理经过

原告贵州**限公司认为被告安顺市国土资源局不履行增设建筑用沙石开采矿种行政许可的法定职责,于2015年6月18日向本院起诉,本院2015年6月18日立案受理后,2015年6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告法定代表人杨**及其委托代理人吴**,被告委托代理人吴*、高*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告诉称:原告于2012年8月19日经被告行政许可取得安顺**铺镇坝鱼冲饰面石材矿采矿权。原告在开采过程中,因盖山厚产生大量的废渣,废渣的堆放既存在安全隐患,也易造成环境污染,依据《固体废物污染环境防治法》第三条“减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处理固体废物”、《矿产资源法》第三十条“在开采主要矿产的同时,对具有工业价值的共生和半生矿产应当统一规划、综合开采、综合利用,防止浪费”的规定,在完成《地质(祥查)报告》、《开发利用方案》、《建议项目环境影响报告》、《废渣利用补充设计(综合利用方案)》,并获得安**监局、安顺**发区分局备案、批复。向被告申请增设建筑用沙石开采矿种的行政许可,被告于2014年8月15日收到原告申请后,一直不作为,致使原告无法对废渣进行利用,废渣堆放达不到环保及安监要求被迫停产。原告向贵州省国土资源厅申请行政复议,贵州省国土资源厅以原告未向被告直接申请、未提供要求被告履行法定职责的证据、未产生行政法律关系,复议申请不符合受理条件,驳回原告的复议申请。原告申请在原有矿山及矿种基础上增设矿种,没有新占土地,没有用新设指标,只是在原有矿种许可上新增开采矿种,与《贵州省关于加强沙石土资源开发管理的通知》不冲突,符合法律规定、国家产业政策。被告在法定期限内未作出行政许可,给原告带来极大的损害,构成不履行法定职责,特诉请人民法院判令被告履行准予原告对矿山废渣增设建筑用沙石开采矿种行政许可的法定职责。

原告在举证期限内提供以下证据,证据1:营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证、采矿许可证、安全生产许可证复印件各1份1页,证明原告主体资格;证据2:安顺**发区分局委托112地质队作出的《地质(详查)报告》节选复印件1份3页、安顺市国土局安国土资函(2012)70号备案证明复印件1份1页、《开发利用方案》节选复印件1份2页、建设项目环境影响报告复印件1份2页、安顺**发区分局安开环表审(2013)11号批准意见复印件1份2页、废渣利用补充设计(综合利用方案)复印件1份3页、安**监局安市安监管行许复(2013)70号文件复印件1份1页,证明原告对废渣利用符合法律规定、为完成增设废渣利用的合法申请做了各项前置工作;证据3:《要求将废渣加以综合利用增设建筑用沙石开采矿种的报告》复印件1份1页、安顺**发区分局安开国土资呈(2014)169号文件复印件1份2页、证明原告以报告的形式申请增设建筑用沙石开采矿种,安顺**发区分局同意增设建筑用沙石开采矿种,并依据审批程序报被告研究处理。被告收到之日即为受理申请,原告至今未收到被告的变更增设许可,被告未履行法定职责的事实;证据4:2015年6月28日开采矿种申请、市政府政务中心受理回执单、安国土资函(2015)125号函、2015年7月13日申请、土地登记收件单、安顺**发区分局《关于贵州**限公司申请采矿许可证变更的回复》、2015年7月9日申请复印件各1份1页,证明被告至今仍未履行行政审批义务的事实。

被告辩称

被告辩称:原告未依照《中华人民共和国行政许可法》、《矿产资源开采登记管理办法》的相关规定及政务公开指引,直接向被告提交增设建筑用沙石开采矿种的申请,安顺**发区分局安开国土资呈(2014)169号《关于对贵州**限公司要求增设建筑用沙石开采矿种的报告》不是原告的行政许可申请,不能视为原告向被告提交行政许可申请。按照《2012年党政机关公文处理工作条例》第八条第(十)项“报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。”第(十二)项“批复适用于答复下级机关请示事项。”的规定,被告的下级机关安顺**发区分局呈送的是报告,不是请示,被告不必对下级机关答复,故没有向原告或安顺**发区分局答复的法定义务。安顺**发区分局虽然是被告的派出机构,但实行市国土局与开发区管委会双重管理,依法行使相应的行政职权,“负责其辖区内的土地资源、矿产资源的规划、管理、保护与利用及侧会管理工作,并组织实施和监督检查”。对外具有相对的独立性,不是被告的内设机构,原告向安顺**发区分局提出的报告不是法律、法规规定的行政许可申请,向安顺**发区分局提交报告不能视为向被告提交报告。故被告没有直接向原告作答复的法定义务。对于建筑用的沙石矿的登记许可,是县级人民政府国土资源管理部门安顺**发区分局,被告作为市级国土资源管理部门没有增设的法定职责。综上,原告诉被告不履行增设建筑用沙石开采矿种许可的法定职责,没有事实和法律依据,请求驳回原告的诉讼请求。

被告在举证期限内提供以下证据,证据1:安顺**发区分局《关于对贵州**限公司要求增设建筑用沙石开采矿种的报告》复印件1份2页,证明被告直到诉讼前未收到符合行政许可法定形式的申请,该报告不是申请;证据2:黔府办发(2013)36号文件省人民政府办公厅《关于进一步推进政务服务规范化建设的实施意见》复印件1份4页,证明文件第二条规定,涉及行政许可等服务事项必须纳入政务中心办理,被告按省市两级政府的规定在政务服务中心设立了窗口,所有的行政许可申请必须通过窗口提出,直到2015年6月28日被告未收到原告的申请;证据3:黔府办函(2014)5号省人民政府办公厅《关于加强沙石土资源开发管理的通知》复印件1份6页、安府办函(2014)19号安顺市人民政府办公室《关于加强沙石土资源开发管理的通知》复印件1份6页,证明省、市对沙石矿提出整顿和相关指标,具体到安顺市开发区原有建筑用沙石矿11个,现需整合控制在4个以内,因此即使原告申请符合法律规定、向有权部门申请,也是不能得到批准;证据4:安市编(2014)68号文件复印件1份6页,证明安顺**发区分局虽是被告的派出机构但其受到双重管理,安顺**发区分局是在行使县级人民政府国土管理部门的职能,安顺**发区分局不等于被告,向安顺**发区分局申请不等于向被告申请;证据5:中**公厅、国**公厅《党政机关公文处理工作条例》复印件1份7页、法定代表人身份证明1份1页,证明报告是适用于下级向上级请示,上级没有答复的义务。证据6:被告依据的法律、法规、规范性文件有《中华人民共和国行政许可法》、《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》、《贵州省矿产资源管理条例》。

对原告所举证据,被告对证据1无异议;对证据2、3的合法性、真实性无异议,对证明目的有异议;对证据4的合法性、真实性无异议,对证明目的有异议,认为该组证据中的2015年6月28日开采矿种申请、市政府政务中心受理回执单、安国土资函(2015)125号函,恰好证明原告的该次申请形式合法,被告依法进行了答复,原告申请增设建筑用沙石开采矿种许可,应向有法定审批职责的县级人民政府国土资源行政主管部门申请;认为2015年7月13日申请、土地登记收件单、安顺**发区分局《关于贵州**限公司申请采矿许可证变更的回复》、2015年7月9日申请与本案无关。

对被告所举证据,原告对证据1的合法性、真实性无异议,对证目的有异议;对证据2有异议,认为不是证据,是被告的内部程序规定,是一个办事指南;对证据3有异议,认为原告的申请不属于《省人民政府办公厅关于加强沙石土资源开发管理的通知》、《安顺市人民政府办公室关于加强沙石土资源开发管理的通知》两份文件规定的范围;对证据4的合法性、真实性无异议,对证明目的有异议,认为县级人民政府国土部门安顺**发区分局系被告的派出机构。对证据5中的法定代表人身份证明无异议,对《党政机关公文处理工作条例》的关联性有异议,认为该条例是被告的内部程序。对证据6认为是被告行政行为所依据份的法律、法规、规范性文件,不是证据。

经庭审质证,本院对原、被告提交的证据作如下认定:原、被告双方所举证据来源合法,客观真实,能够证明本案事实,本院予以确认。原告所举证据足以证明其依法定程序向被告提交增设建筑用沙石开采矿种许可的申请,被告具有履行增设建筑用沙石开采矿种许可,变更行政许可事项的法定职责。

本院查明

经审理本院认定:原告于2012年8月19日经被告行政许可取得安顺**铺镇坝鱼冲饰面石材矿采矿权。原告在开采过程中,因盖山厚产生大量的废渣,废渣的堆放既存在安全隐患,也易造成环境污染。原告依据《固体废物污染环境防治法》第三条“减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处理固体废物”、《矿产资源法》第三十条“在开采主要矿产的同时,对具有工业价值的共生和半生矿产应当统一规划、综合开采、综合利用,防止浪费”的规定,在完成《地质(祥查)报告》、《开发利用方案》、《建议项目环境影响报告》、《废渣利用补充设计(综合利用方案)》,经安**监局、安顺**发区分局备案、批复。以《要求将废渣加以综合利用增设建筑用沙石开采矿种的报告》形式,通过安顺市**发区分局向被告提出申请,安顺市**发区分局经审查,认定原告的报告反映的情况属实,批准同意增设建筑用沙石开采矿种,并依据审批程序于2014年8月8日以安开国土资呈(2014)169号《关于对贵**公司要求增设建筑用沙石开采矿种的报告》连同原告要求将废渣加以综合利用增设建筑用沙石开采矿种的报告、安市安监管行许复(2013)70文件、建设项目环境影响报告表、相关资料证明报请被告研究处理,被告自2014年8月15日接到报告及相关资料后,一直未作出增设建筑用沙石开采矿种行政许可变更的审批。后原告于2015年3月17日向贵州省国土资源厅申请行政复议,贵州省国土资源厅经审查,认定原告未向被告直接申请、未提供要求被告履行法定职责的证据,原、被告未产生行政法律关系,于2015年6月5日作出黔府行复驳字(2015)18号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》,决定驳回申请人(原告)的复议申请。据此,原告于2015年6月28日通过市政务窗口向被告申请,要求将废渣加以综合利用,增设建筑用沙石开采矿种,被告依据《贵州省矿产资源条例》第十六条第二款“开采只能用作普通建筑材料的沙、石、粘土、页岩,由矿产资源所在地的县级人民政府国土资源行政主管部门审批登记,并颁发采矿许可证。”之规定,认为原告申请增设建筑用沙石开采矿种不属于被告法定职责。于2015年7月7日作出安国土资函(2015)125号函告原告,应向矿山所在地的县级人民政府国土资源行政主管部门提出,并将申请材料退回原告。原告又于2015年7月13日向安顺市**发区分局申请,后安顺**发区分局作出《关于贵州**限公司申请采矿许可证变更的回复》回复:被告于2012年8月经安顺市国土资源局挂牌出让,取得幺铺镇坝鱼冲饰面石材采矿权,《采矿许可证》证号5204002012087130130019。依据相关法律法规,安顺市**发区分局无权对被告的采矿许可证进行变更,并将该回复送达原告。

本案争议的焦点:1、原告是否向被告提出行政许可申请;2、原告的申请是否符合法定条件;3、对原告申请增设建筑用沙石开采矿种许可,被告是否具有法定职责;。

本院认为

本院认为,依据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职责范围内实施”,第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的,应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的,行政机关应当依法办理变更手续。”、《中华人民共和国矿产资源法》第三十条“在开采主要矿产的同时,对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划,综合开采,综合利用,防止浪费:”、第三十一条“开采矿产资源必须遵守国家劳动安全卫生规定,具备保障安全生产的必要条件。”、第三十二条第一款“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。”的规定,本案被告作为原告取得饰面石材矿采矿权批准登记、颁发行政许可的安顺市人民政府国土资源行政主管部门,原告要求变更行政许可事项,增设建筑用沙石开采矿种,依法应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请。原告在开采饰面石材矿过程中,因盖山厚产生大量的废渣,废渣的堆放既存在安全隐患,也易造成环境污染,依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三条“减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处理固体废物”及《中华人民共和国矿产资源法》第三十条的规定,在完成《地质(祥查)报告》、《开发利用方案》、《建议项目环境影响报告》、《废渣利用补充设计(综合利用方案)》,经安顺市安全生产监督管理局、安顺**发区分局备案、批复。原告以《要求将废渣加以综合利用增设建筑用沙石开采矿种的报告》形式通过安顺市**发区分局向被告提出申请,作为原告矿山所在地的县级人民政府国土资源主管部门的安顺市**发区分局,经审查,认定原告的报告反映的情况属实,并获得安**监局安监管行许复(2013)70号、安顺**发区分局安开环表审(2013)11号同意备案、批复,批准同意增设建筑用沙石开采矿种,依据审批程序于2014年8月8日以安开国土资呈(2014)169号《关于对贵**公司要求增设建筑用沙石开采矿种的报告》及附件贵州**限公司要求将废渣加以综合利用增设建筑用沙石开采矿种的报告、安市安监管行许复(2013)70文件、建设项目环境影响报告表、相关资料证明报请被告研究处理。原告要求增设建筑用沙石开采矿种,变更行政许可事项的申请符合法定条件、标准。被告具有增设建筑用沙石开采矿种,变更行政许可事项的法定职责,依法应当对原告增设建筑用沙石开采矿种变更行政许可事项履行审批的法定职责。关于原告是否向被告提交行政许可申请,从原告提供的证据看,原告在本案起诉前,依被告及其派出机构安顺**发区分局指导的程序,以报告的形式向被告提交增设建筑用沙石开采矿种许可申请,表明原告请求被告履行增设建筑用沙石开采矿种变更行政许可事项法定职责的意思表示,2015年6月28日原告依被告政务公开指引再次向被告办事窗口提交《要求将废渣加以综合利用增设建筑用沙石开采矿种的申请》,被告以增设建筑用沙石开采矿种不是其法定职责函告原告,并退回原告申请。综上,原告请求被告履行增设建筑用沙石开采矿种变更行政许可事项法定职责的理由成立,本院予以支持。被告关于原告未按法定程序对其开采饰面石材产生的矿渣申请增设建筑用沙石开采矿种,被告没有对原告开采饰面石材产生的矿渣增设建筑用沙石开采矿种变更行政许可事项的法定职责的辩解及所适用法律、法规、规范性文件有悖于《中华人民共和国行政许可法》的立法本意,其理由不能成立,依法不予采信,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决如下:

裁判结果

被告**资源局于本判决生效后六十日内对原告贵州**限公司开采饰面石材产生的矿渣履行增设建筑用沙石开采矿种的法定职责。

案件受理费50元,由被告安顺市国土资源局承担。

如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于贵州省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月十六日