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广州市黄**的投资**公司与中国银行**厦门监管局、第三人厦门国**限公司政府信息公开一审行政判决书

2015.12.17厦门市湖里区人民法院(2015)湖行初字第24号

审理经过

原告广州市黄**的投资**公司与被告中国银行业监督管理委员会厦门监管局政府信息公开一案,于2015年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月10日立案受理,2015年10月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书,依法由审判员陈**、审判员崔**、人民陪审员陈**组成合议庭,在本案审理过程中,依法追加厦门国**限公司为本案第三人,于2015年12月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人唐**,被告的委托代理人梁**、陈**,第三人的委托代理人王**、柳**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年7月15日,原告向被告申请获取厦门国**限公司2015年增资扩股过程中形成的五个文件:1.《厦门国**限公司关于核准2015年度增资扩股方案的请示》(厦国银字(2015)41号)(以下简称“41号文”)。2.《厦门国**限公司关于核准福建发**有限公司等投资者股东资格的请示》(厦国银字(2015)94号)(以下简称“94号文”)。3.《厦门国**限公司关于福建发**有限公司等41家投资者股东资格审核情况的报告》(厦国银字(2015)105号)(以下简称“105号文”)。4.《厦门国**限公司关于变更注册资本的请示》(厦国银字(2015)109号)(以下简称“109号文”)。5.厦门国**限公司2015年度增资后的股东名册(以下简称“股东名册”)。被告收到申请后,在其官方网站公开了“股东名册”,但认为其他四份文件涉及厦门国**限公司的商业秘密,遂根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定,书面征求厦门国**限公司的意见。2015年8月17日,被告作出编号为(2015)1号的《厦门银监局依申请公开政府信息答复意见》(以下简称《答复意见》),称因厦门国**限公司认为上述四份文件涉及商业秘密,符合《政府公开条例》第十四条第四款、第二十三条规定信息不得公开的情形,决定不予公开。

被告于2015年10月26日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据:

1.厦门银监局依申请公开政府信息办理单;

2.《厦门**公室关于征求依申请公开事项相关意见的通知》、《答复意见》,

证据1-2证明,被告对原告的申请依法予以答复;被告就原告的申请公开事项征求第三人意见,第三人认为原告申请公开材料中的四份材料涉及商业秘密,不属于公开的信息,故依法不予公开。

3.《厦门国**限公司关于厦门**公室征求依申请公开事项意见的反馈和情况说明》、《厦**银行保密工作管理规定》、《厦**银行涉密事项范围及密级规定》,证明第三人向被告反馈,认为原告申请公开材料中的四份材料涉及其商业秘密,依法属于不宜公开的信息,并请求被告不准许原告的申请。

4.《中国银监会厦**管局关于厦门国**限公司变更注册资本的批复》及附件《厦门国**限公司2015年度增资后的股东名册》,证明该份材料已经公开,且增资前厦**银行注册资本为(币种下同)人民币2293130000元。

5.《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》,证明根据该办法第三十九条的规定,原告向第三人所认购增资的股权比例的股东资格不属于被告的审批范围,不存在被告对原告的增资及股东资格不予批准的情形。

另被告还提供了其作出上述行政行为的法律依据:

1.《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款、第二十三条;

2.《中国银行业监督管理委员会政府信息公开管理办法(试行)》第十二条第(二)项、第十九条。

原告诉称

原告诉称,2015年4月21日,原告与第三人签订《增资协议》,约定:第三人同意向原告发行且原告同意向第三人认购第三人新发行的普通股290万股,每股面值1.00元,对应第三人新增注册资本中的290万元;原告认购第三人新发行每股股份的价格为7.5元。据此计算,原告应向第三人支付认购款2175万元。《增资协议》签订后,原告按第三人《付款通知书》要求在2015年4月28日一次性将2175万元划入第三人指定账户,作为原告在《增资协议》项下支付的增资预付款。2015年6月10日,原告接到第三人电话通知,说审批机关银监局未批准原告认购股份,第三人将认购款退回原告。第三人随即在没有与原告协商的情况下直接将原告支付的增资款退回原告的银行账户。原告认为,被告作为第三人本次增资扩股的审批机关,若不批准原告认购第三人的股份,应依法向原告公开审批第三人增资扩股的有关批文及请示。2015年7月15日,原告申请向被告获取审批厦**银行2015年增资扩股过程中形成的前述五个文件。收到申请后,被告在其官方网站公开了股东名册,但认为其他四份文件涉及厦**银行的商业秘密,遂根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定,书面征求厦**银行的意见。2015年8月17日,被告作出编号为(2015)1号的《厦门银监局依申请公开政府信息答复意见》,称因厦**银行认为上述四份文件涉及商业秘密,符合《政府公开条例》第十四条第四款、第二十三条规定信息不得公开的情形,决定不予公开。

原告认为,根据《国家工商行政管理局关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第二条的规定,商业秘密指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。原告申请公开的文件并不属于第三人的商业秘密。被告作为审批机关,向原告公开第三人的股东信息,说明被告不认可第三人的说法,而第三人将请示报送给被告时并没有列为商业秘密,未采取保密措施,也不具有实用性,因此被告的理由不成立。因此,请求判决依法撤销被告作出的《答复意见》,并责令被告依法向原告公开原告请求公开的政府信息。

原告为支持其诉讼请求,提供以下证据予以佐证:

1.《增资协议》,证明原告作为第三人增资扩股的参与方,有权获得第三人增资扩股的有关信息。

2.付款通知书及汇款凭证,证明原告已经按照增效协议履约。

3.政府信息公开申请表,证明原告向被告申请政府信息公开。

4.《答复意见》,证明被告向原告答复,原告认为被告违法,应依法向原告进行公开。

5.律师函,证明原告委托律师发函给第三人,但没有任何回复。

6.投诉信;

7.录音光盘,

证据6-7证明,第三人当时是以被告的名义拒绝原告的请求。

被告辩称

被告辩称,1.被告依照公开信息的申请而作出的《答复意见》程序合法,有事实和法律规范依据,原告的诉求不能成立,依法应予以驳回。2015年7月17日,被告收到原告提交的《政府信息公开申请书》,经审查认为,原告所申请公开的政府信息涉及商业秘密,公开后可能损害第三人的合法权益。为此,被告于2015年7月21日向第三人征求意见。第三人于2015年8月10日向被告提交了《关于广州黄**的投资**公司申请公开我行相关文件信息的反馈说明和请求》,提出,原告申请公开的五份文件,除“股东名册”外的四份,含有不为公众所知悉的、不能从公开渠道直接获取的商业秘密性质的重大决策、经营信息、内部决策信息、投资者入股信息,且第三人与投资者签订的《增资协议》中均有保密条款,须履行保密义务,故第三人不同意公开上述四份文件。2015年8月17日,被告向原告送达《答复意见》,对上述四份文件依法不予公开。2.原告诉称被告未批准其认购第三人的股份与事实不符。根据《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》第三十九条的规定,原告所认购增资的股份比例不属于被告的受理、审查并决定的范围。因此,不存在原告诉称的被告未批准其认购第三人的股份的事实。

第三人述称,1.原告缺乏申请信息公开的合法事由,依法不得予以支持。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定,公民申请政府信息公开的事由是“自身生产、生活、科研等特殊需要”,一方面,原告未明确其申请公开属于法定事由的何种;另一方面,原告以“争议解决”作为申请公开事由,但其已在2015年6月15日出具的《申请书》中明确:“因未能成功入股,现向贵行提出申请,将我司汇款给予贵行的2175万元款项按原路汇款路线原路退回。我司同时在此声明,款项汇回后,我司不可参与贵司本次的增资扩股工作”。在原告于2015年7月15日申请信息公开之前,第三人已完成退款。因此,原告已知悉其未能成功入股,也明确退款后不可参与第三人此次增资扩股。因此,原告缺乏申请信息公开的合法事由,依法不得予以支持。2.涉讼四个文件均涉商业秘密,行政机关依法不得公开。原告申请第三人公开的四个文件,内容包括:第三人内部决议文件、投资方案(包括2015年第一次临时股东大会决议、2015年第二次临时股东大会决议、第一届董事会第十四次会议决议、2015年增资扩股方案、最近一年基本经营管理情况说明等)、投资者资料(投资者基本情况介绍及初审情况报告、投资者派驻人员对第三人影响的情况说明、投资者认购股份明细情况等)、中介机构专业意见书、报告(包括2015年第一次临时股东大会见证法律意见书、增资扩股法律意见书、申请变更注册资本法律意见书、新增注册资本和实收资本的验资报告等)、申请人联系人及个人联系方式、附件基础上进行的内容提要。根据《反不正当竞争法》第十条第二款、《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第二条、《关于商业秘密构成要件问题的答复》(工商公字(1998)第109号)相关规定,商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。首先,上述文件内容“不为公众所知悉”,不能从公众渠道获得。第三人作为非上市银行,其对外公开的信息内容和形式仅限于法律的明确规定。而涉讼文件内容并不是应当为公众所知悉的信息。以第三人《2015年第一次临时股东大会决议》为例,参与、知悉股东大会决策已经成为公司的股东才享有的专属权利,其他公众无权获悉该内部经营决议文件。其次,上述文件内容能为权利人(第三人)带来经济利益、具有实用性。由于上述文件包括第三人的决策文件、投资者信息及第三方机构专项意见,是第三人的重要商业信息、具有商业价值。以《最近一年基本经营管理情况说明》为例,该说明系第三人为此次增资扩股需要而有针对性地总结公司经营情况、问题不足、发展战略等,对于公司决策具有重大商业价值。另以《福建**限公司基本情况介绍及初审情况报告》为例,该报告既包含投资者经营数据,也包含第三人的商业判断,对第三人具有实用性。最后,上述文件属于“经权利人采取保密措施”的文件。根据《关于商业秘密构成要件问题的答复》(工商公字(1998)第109号)规定,保密措施包括保密协议、对商业秘密权利人的职工或与有业务关系的他人提出保密要求等合理措施。原告申请公开的信息是第三人已采取严格保密措施进行控制的事项,不得对外披露。第一,第三人已与投资人在《增资协议》中签订保密条款;第三方中介机构也在意见书中明确其意见或报告不得对外公开披露,第三人受其声明的约束。第二,第三人已经根据《厦**银行保密工作管理规定》、《厦**银行涉密事项范围及密级规定》等规定对涉讼文件进行保密管理。其中,涉及银行发展改革的重大方案和政策措施属于绝密事项,对本行构成重大影响的财务方案为绝密事项,客户的一切往来资料及资信情况的为机密事项,不公开的经营策略及经营情况的为秘密事项,分别具有30年、20年、20年、10年的保密期限,控制范围包括与此项工作有关的人员。综上,根据“商业秘密”的法律定义,上述文件均属第三人的商业秘密,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。故被告依法不向原告公开上述文件有充分的事实和法律依据。3.原告申请公开的内容不仅涉及商业秘密,其公开还将导致第三人违约、损害第三人股东合法权益的法律后果,不具公开的合法性、合理性基础。首先,第三人若同意公开相关信息将产生违约的法律后果。根据第三人与增资股东签订的《增资协议》中保密条款的约定,保密信息包括本协议任何一方提供的业务、财务或其他重大事务信息,若对外披露将构成违约责任。第三方中介机构均明确其专项意见书或报告的使用主体、使用目的,第三人受其声明的约束,若对外披露,第三人也将承担违约责任。其次,第三人若公开相关信息将严重损害公司股东的合法权益。根据《公司法》第九十七条、第一百零三条规定,查阅股东大会、董事会决议、参与并知悉公司决策等均是股东基于出资行为而享有的专属权利,原告无权知悉并获得上述信息,第三人向原告披露将损害公司股东的知情权、参与权。根据《公司法》第四条规定,股东享有资产收益权。涉讼文件具有商业价值,其公开将给股东造成经营利益的负面影响。第三人作为上述涉商业秘密信息的递交、保管主体,依法应履行对股东相应权益的保障义务。综上所述,请求驳回原告的全部诉讼请求。

第三人向本院提交了如下证据:

1.《增资协议》空白文本,证明根据《增资协议》约定,保密信息包括本协议任何一方提供的业务、财务或其他重大事务信息。故投资者相关资料均不对外公开且已被采取保密措施,第三人若对外公开将构成违约责任。

2.关于颁发《厦**银行保密工作管理规定》的通知(厦**发(2012)14号)、《厦**银行保密工作管理规定》、《厦**银行涉密事项范围及密级规定》、《保密承诺书》、《关于报送我行内控制度文件的函》(厦**(2012)129号)、《厦**银行文档密级分类规定》,证明原告申请公开的信息均系涉密事项,第三人已采取保密措施对原告申请公开的信息进行保密管理。

3.《申请书》,证明原告在申请政府信息公开前已明确知悉其未能成功入股,且明确款项汇回后,其不可参与第三人此次增资扩股工作。因此,原告与第三人双方就原告是否成功申购、入股的问题已无争议。原告缺乏申请信息公开的合法事由,依法不得予以支持。

经庭审质证,本院对证据作如下确认:

本院认为

关于被告提交的证据,原告对证据1的合法性有异议,第三人对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议,本院认为该组证据符合法定形式,原告亦无其它证据佐证,故该证据合法,可作为案件定案的依据;原告对证据2的关联性有异议,认为涉案文件报送时未采取保密措施并采取必要的标注,故该文件的内容不涉及商业秘密,无须再发函征求第三人意见,第三人对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议,本院认为,申请公开的政府信息是否涉及商业秘密,不能单以是否对申请公开的信息采取了保密措施来简单认定,且是否采取了保密措施也不能单以是否在文件上标注秘密等级来认定,另申请公开的政府信息如涉及商业秘密,但第三方同意公开的,亦可以公开,故该证据与本案具有关联性,可作为案件定案的依据;原告对证据3的《厦门国**限公司关于厦门**公室征求依申请公开事项意见的反馈和情况说明》中反馈的内容有意见,认为董事会决议、股东会决议、股东名册不是商业秘密,且涉案的文件形成的过程中未采取保密措施,对《厦**银行保密工作管理规定》、《厦**银行涉密事项范围及密级规定》的真实性、关联性、合法性不予认可,第三人对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议,本院认为,《厦门国**限公司关于厦门**公室征求依申请公开事项意见的反馈和情况说明》是被告对申请的信息是否进行公开的依据之一,故该证据与本案具有关联性,可作为案件定案的依据。《厦**银行保密工作管理规定》、《厦**银行涉密事项范围及密级规定》符合证据的法定形式,内容是客观真实的,且与本案具有关联性,可作为案件定案的依据;原告、第三人对证据4-5的真实性、关联性、合法性均无异议,故该证据可作为案件定案的依据。

关于原告提交的证据,被告对证据1、2的关联性有异议,认为该协议涉及的是原告与第三人之间的民事纠纷,与行政诉讼无关联性,第三人对证据1的证明对象有异议,认为原告并不因为增资自动成为第三人的股东,还需第三方决策层同意,对证据2的证明对象有异议,认为该证据只能说明原告支付了增资的预付款,本院认为,该组证据涉及原告申请公开的理由及原告是否对涉案文件采取了保密措施的内容,故与本案具有关联性,可作为案件定案的依据;被告、第三人对证据3-4的真实性、合法性、关联性均无异议,故该组证据可作为案件定案的依据;被告对证据5-6关联性有异议,第三人对证据5证明对象有异议,对证据6关联性有异议,本院认为,该组证据只能证实原告有向第三人发律师函及向被告投诉,与本案无关联性,故该证据不能作为案件定案的依据;被告对证据7的真实性有异议,第三人对证据7的真实性、关联性、合法性均有异议,本院认为该组证据涉及的内容与本案没有关联性,故该证据不能作为案件定案的依据。

关于第三人提交的证据,原告对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议,仅对证明的对象有异议,被告对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议,故该组证据可作为案件定案的依据;原告对证据2真实性、合法性、关联性均有异议,被告对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议,本院认为,该组证据符合法定形式,内容是客观真实的,且与本案具有关联性,可作为案件定案的依据;原告对证据3真实性、合法性、关联性均有异议,被告对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议,本院认为,该申请书涉及内容与本案没有关联性,故该证据不能作为案件定案的依据。

经审理查明,2015年7月15日,原告向被告申请公开“41号文”、“94号文”、“105号文”、“109号文”、“股东名册”的内容。被告收到申请后,在其官方网站公开了“股东名册”,但认为其他四份文件涉及商业秘密,遂根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定,书面征求第三人的意见。2015年8月17日,被告作出编号为(2015)1号的《答复意见》,称因第三人认为上述四份文件涉及商业秘密,符合《政府公开条例》第十四条第四款、第二十三条规定信息不得公开的情形,决定不予公开。原告不服,在法定时间内,向本院提起行政诉讼。

另查明,原告与第三人于2015年4月21日签订《增资协议》,该协议的第八条详细规定了保密的相关事项;第三人就保密工作自行制定了《厦**银行保密工作管理规定》、《厦**银行涉密事项范围及密级规定》。

针对各方当事人争议的焦点,本院作如下分析认定:

关于原告申请公开的信息是否属于商业秘密的问题。经查,首先,涉案的4份文件不为公众所熟知,未经公开且其他公开渠道无法被获得,故原告申请公开的信息具有秘密性;其次,涉案的文件包括的决策文件、投资者信息及第三方机构专项意见是重要的商业信息,具有重要的商业价值,故申请公开的信息能为第三人带来经济利益、具有实用性;最后,第三人与原告在增资协议上签订保密协议,且第三人自行制定的相关的保密工作规定亦将涉及银行发展改革的重大方案、政策及重大影响的财务方案等列为商业秘密。据此,可综合认定原告申请公开的信息属于商业秘密。

综上,本院认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三人的意见;第三人不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”本案中,因原告申请公开的信息属于商业秘密,被告书面征求第三人的意见,第三人不同意公开,且不公开不会对公共利益造成重大影响,故被告依原告的公开信息的申请,作出不予公开政府信息的答复意见,认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,本院予以支持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据,本院不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告的诉讼请求。

本案案件受理费50元,由原告负担。

如不服本判决,可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于福建省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月十七日