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大连保税**有限公司与大连保税区规划和土地房屋局其他行政行为一案再审行政裁定书

2015.12.16最高人民法院(2015)行监字第1731号

审理经过

再审申请人大连保税**有限公司(以下简称德**司)因诉被申请人大连**委员会(以下简称保税区管委会)、大连保税区规划和土地房屋局(以下简称保税区规划房屋局)收回国有土地使用权违法并赔偿一案,不服辽宁**民法院于2015年7月1日作出的(2015)辽行终字第174号行政裁定,向本院申请再审。本院于2015年10月19日立案受理,依法组成合议庭进行审查,并于2015年11月30日在大连**民法院第28号法庭组织双方当事人进行公开询问,再审申请人德**司的法定代表人吕**,被申请人保税区管委会的委托代理人刘*,被申请人保税区规划房屋局的委托代理人唐**、王*到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

2001年7月30日,大连**管理局与德**司(原名为大连保税**有限公司)签订《国有土地使用权出让合同》,约定将位于大连保税区仓储加工小区内42190.83平方米的国有土地使用权出让给德**司。2002年11月19日,德**司与大连**管理局签订《补充合同》,约定将出让土地面积变更为41803.53平方米。2003年9月8日,大连**管理局向大连市仲裁委员会申请仲裁,请求解除其与德**司签订的《国有土地使用权出让合同》,收回向德**司出让的41803.53平方米国有土地使用权。2004年1月6日,大连市仲裁委员会作出(2003)大仲字第0178号仲裁裁决:一、解除大连**管理局与德**司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》;二、德**司在收到本裁决书之日起15日内将大连保税区仓储加工区IC-61号的41803.53平方米国有土地交还大连**管理局。2009年10月18日,德**司与大连唐**有限公司(以下简称唐*公司)签订《项目转让合同书》,约定德**司将位于大连保税区仓储加工区IC-61号地块上德珑工业园的项目整体转让给唐*公司。2011年5月3日,德**司和唐*公司签订交接清单。截止2011年5月3日,德**司和唐*公司签订的项目转让合同已实际履行完毕。2011年12月5日至12月16日,在大连市国有土地使用权交易中心举办的国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中,唐*公司竞得大连保税区IC-61号土地,并签订大国房挂字(2011)122号《成交确认书》。2012年,大连市**交易中心(以下简称储备中心)与唐*公司签订《收回国有土地及地上附着物协议书》(以下简称《收地协议》),收回位于大连保税区IC-61号土地地上物及配套设施。德**司不服,提起民事诉讼,请求确认储备中心与唐*公司签订的《收地协议》无效,大连**民法院于2014年10月13日作出(2014)大民三终字第712号民事判决,驳回德**司的诉讼请求。另查明,根据《大连保税区机构编制委员会关于印发﹤大连保税区规划和土地房屋局(大连市国土资源和房屋局保税区国土资源分局)主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》,设立大连保税区土地房屋局,承接大连**管理局的管理职责。

一审法院认为

一审裁定认为,生效的(2013)大仲字第0178号仲裁裁决,已经解除大连**管理局与德**司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》,自仲裁裁决生效之日起,德**司即已丧失案涉国有土地使用权。根据生效的(2014)大民三终字第712号民事判决确认的事实,德**司与唐**司签订的《项目转让合同书》也已于2011年5月3日实际履行完毕,至此德**司对案涉土地上的构筑物及配套设施亦不再享有任何权益。因此,德**司与2012年针对案外人唐**司作出的案涉土地收回行为没有利害关系,故其不具有对该行为提起行政诉讼的原告资格。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条和第四十四条第一款第(二)项规定,裁定驳回德**司的起诉。德**司不服提起上诉。

二审法院认为

二审裁定认为,德**司自仲裁裁决生效之日起即丧失案涉土地的使用权,德**司主张仲裁裁决生效之后并没有实际交还案涉土地、未丧失案涉土地使用权的理由不能成立。生效民事判决已认定德**司与唐**司签订的《项目转让合同书》有效,且已实际履行完毕,德**司对案涉土地及全部地上建筑物已不再享有任何权益。德**司不享有本案行政诉讼原告主体资格,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

再审申请人称/抗诉机关称

德**司申请再审称:德**司已经取得涉案土地的使用权,仲裁裁决就国有土地出让合同作出裁决后,保税区管委会并未收回土地、注销土地登记,德**司并没有丧失对涉案土地的使用权。德**司与被诉行政行为具有法律上的利害关系,依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十一条第(一)项的规定申请再审,请求:撤销一、二审裁定,确认保税区管委会收回德**司土地行为违法,赔偿损失。

再审被申请人辩称

保税区管委会答辩称:1、保税区规划房屋局与德**司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》,业经仲裁裁决解除,德**司在仲裁裁决生效之日即对涉案土地不享有任何权利。2、2009年德**司将涉案土地上的构筑物整体转让给唐**司,地上构筑物及附属设施的权属归唐**司。德**司与被诉行政行为不具有法律上的利害关系,不具有适格原告主体资格。请求:维持一、二审裁定,驳回德**司的再审申请。

保税区规划房屋局答辩意见与保税区管委会一致。

本院认为

本院经审查认为,德**司在本案一审起诉时的诉讼请求是:“请求确认被告于2012年10月作出的土地收回的具体行政行为违法”。因该诉讼请求所指向的行政行为并不明确,本院组织询问过程中,要求德**司进一步明确被诉行政行为。德**司询问中最终明确,其所诉行政行为是储备中心与唐**司签订《收地协议》的行为。本院认为,德**司在已经丧失涉案土地使用权及地上构筑物和附属设施所有权的情形下,对储备中心与唐**司签订《收地协议》先行提起民事诉讼,请求确认《收地协议》无效,经终审判决驳回其诉讼请求后,德**司再次以保税区管委会和保税区规划房屋局为被告,请求确认储备中心与唐**司签订《收地协议》的行为违法,德**司没有原告主体资格,系重复起诉,一、二审裁定驳回起诉并无不当。

一、关于德**司的原告主体资格的问题

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”也就是说,与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中,(2003)大仲字第0178号仲裁裁决解除了大连**管理局与德**司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》,并判令德**司将涉案土地交还大连**管理局,根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定,涉案国有土地使用权自仲裁裁决作出之日起已经转移给大连**管理局,德**司至此已经丧失涉案国有土地使用权。德**司主张保税区管委会未实施收回土地、注销土地登记行为,因此并没有丧失对涉案土地的使用权,其主张与物权法第二十八条的规定不相符。本院认为,收回土地仅仅是物权转移后的具体实施行为,注销土地登记起到的也只是物权转移的对外公示作用,仲裁裁决生效后,即使有权的国家机关没有及时履行收回涉案土地、注销相关土地登记的法定义务,也并不影响仲裁裁决生效导致涉案土地物权转移的法律效果。因此,德**司的该项主张,本院不予支持。(2014)大民三终字第712号民事判决确认,德**司已将地上构筑物及附属设施一并转让给唐**司且已实际履行完毕,据此德**司对涉案土地上的构筑物及附属设施亦不再享有权益。在德**司对涉案土地、地上构筑物及附属设施均不享有任何权利的情况下,其与储备中心和唐**司签订《收地协议》的行为,也就不再具有法律上的利害关系。一、二审以德**司不具有原告资格为由,裁定驳回其起诉,符合案件事实,于法有据。

二、关于《收地协议》行为性质的问题

本案一审发生在2015年5月1日第十二届全国人**务委员会第十一次会议讨论通过的《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》实施之前,关于是否符合立案条件问题,应当适用当时有效的修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权的,属于人民法院行政诉讼受案范围。”也就是说,只有行政机关行使行政职权的行为,才属于行政诉讼的受案范围,非行政机关实施的平等主体之间的民事行为,不属于行政诉讼的受案范围。本案中,德**司诉保税区管委会、保税区规划房屋局收回土地使用权,而实际上,两行政机关并未作出任何有关收回涉案土地使用权的行政行为。签订《收地协议》的行为,实质是储备中心与唐*公司进行土地和地上构筑物及附属设施转让的民事行为,储备中心并非行政机关,不行使行政职权,转让土地使用权及地上附着物属于平等主体之间的民事交易行为,亦不存在受委托或者经授权行使行政职权的情形,与保税区管委会、保税区规划房屋局的行政职权没有关联性,不能视为两行政机关的行为。因此,德**司诉储备中心与唐*公司签订《收地协议》的行为并非行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回德**司起诉,并无不当。

综上,德**司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(四)项规定的情形。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

再审裁判结果

驳回大连保税**有限公司的再审申请。

裁判日期

二〇一五年十二月十六日

法官助理陆*