王**与嵊州**电局、嵊州**办事处不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告王**诉被告嵊州市水利水电局（以下简称水利水电局）、嵊州**办事处（以下简称剡**道办）不履行水利行政管理法定职责及行政赔偿纠纷一案，于2014年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月11日以（2014）绍嵊立调字第10号予以诉前登记，2014年6月19日立案受理后，于2014年10月20日作出（2014）绍嵊行初字第19号行政判决，驳回了原告王**的诉讼请求。原告不服，向绍兴**民法院提出上诉，绍兴**民法院于2015年2月2日作出（2014）浙绍行终字第108号行政裁定，撤销了本院作出的（2014）绍嵊行初字第19号行政判决书，发回本院重审。本院另行组成合议庭于2015年5月18日公开开庭审理了本案，原告王**及其委托代理人周信能，被告水利水电局的负责人童洪炎及委托代理人过学超，被告剡**道办的负责人郑**及委托代理人李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告水利水电局在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

1、嵊州市城防堤管理处（2009）01号《关于汛前堤防等安全检查情况的报告》文件、（2009）03号《关于要求下拨防洪城门等维修保养资金的请示》文件附市城防堤管理处维修保养资金预算表各1份，证明嵊州市城防堤管理处积极主动履行行政管理职责。

2、2009年4月13日检修报告1份附电动机实验报告8份，证明城溪排涝站的排涝设备开、停机正常，电动机符合安全运行规程要求，可投入运行。

3、城溪排涝站维修保养费用支出证明5份，证明被告在2006年至2011年间，花费270595.01元用于对城溪排涝站排涝设备的维修保养。

4、2009年8月7日会议记录复印件1份，证明被告对8号台风高度重视，对应对工作进行了布置。

5、嵊州市城溪排涝站工作票2份，证明被告在台风到来时积极参与排涝和抢险救灾的事实。

6、嵊州市城溪排涝站操作票11份。

7、嵊县城溪排涝站机组运行记录表8份。

证据6-7证明城溪排涝站机组运行正常，能正常排涝的事实。

8、嵊州市人民政府防洪防旱指挥部办公于室2009年8月10日作出的《关于嵊州市城北片内涝情况的汇报》，证明被告积极参与抢险救灾及城北片内涝主要原因系大电网突然断电。

9、嵊州市供电局市郊供电所于2012年11月30日出具的《关于城溪排涝站用电0度及变压器暂停说明》1份附按照户号查询历史电量电费清单4份，证明城溪排涝站为特殊用电单位及被告在2008年8月至2012年5月间为排涝站缴纳电费近3万元的事实。

10、《嵊县城溪排涝站扩初设计说明书》1份，证明城溪排涝站的建造目的、排涝能力及服务对象为农田排涝等情况。

11、资质证书2份，证明裘**具有机电工资质、叶*全具有电气值班员资质。

12、嵊州市城溪排涝站机泵检修工程完工验收单、工程施工合同及被告在日常行政管理过程中支付的各种费用凭证，证明被告已充分履行行政管理职责，管理到位，排涝设备符合运行要求。

13、（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决书及（2013）浙绍民终字第1128号民事判决书各1份，证明被告已依法履行职责，不存在过错，原告所受损失与被告无关的事实。

被告水利水电局在重审期间向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

14、2009年8月9日逐时降水量及流量计算表；

15、曹娥江嵊州站逐日降水量表；

16、曹娥江花山站逐日降水量表；

17、城北渠流量复核报告；

18、城北渠平面示意图；

以上证据14-18，证明嵊州站降水量、城北渠等三渠的流量情况，及城北渠排水能力不能应付莫**台风时流量情况，原告损失系不可抗力造成。

被告剡**道办在法定期限内向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：

1、嵊州市人民政府防洪防旱指挥部于2009年2月27日作出的嵊政防（2009）8号《关于做好2009年防汛防台抗旱工作的通知》，证明原告错列剡湖街道办为被告。

2、嵊**（2009）8号《关于做好2009年防汛防台抗旱工作的通知》所附的《病险水利工程登记表》、被告水利水电局在（2012）绍嵊民初字第1763号民事案件一审期间提供的4张照片，证明被告剡湖街道办不存在对罗**闸门不履行法定职责的情形。

3、（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决书、（2013）浙绍民终字第1128号民事判决书，证明原告损失系不可抗力造成。

被告剡湖街道办同时明确法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条、第四十四条，证明原告起诉不符合法律规定；《浙江省水利工程安全管理条例》第二条、第四条、第六条及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条，证明原告错列被告二为被告。

原告诉称

原告王**诉称：一、两被告未按照《浙江省水利工程安全管理条例》第四条、第六条的规定，依法履行监督管理职责，对水利工程安全没有尽到行业管理责任和直接管理责任。嵊州市防洪抗旱指挥部嵊政防办（2008）6号《关于2008年度全市防汛防台抗旱检查情况的汇报》及（2009）2号《关于2009年度全市防汛防台抗旱检查情况的汇报》，足可证明被告水利水电局作为本行政区域内法定监督管理部门，对排涝站及其排涝渠的失管十分严重，本案所涉的城溪排涝站及城北排涝渠，每年检查都存在严重问题。被告水利水电局作为本行政区域内法定的监督管理部门，对排涝站及排涝渠，明知电气设备被盗多年而不维修，不管理；明知城溪排涝站机泵自2007年以来，一直受浙东板业污水腐蚀，没有提请相关部门解决浙东板业污水问题；对长年受浙东板业污水腐蚀的排涝站机泵及出水池的改造工程，没有按照**利部、水利厅的相关规定进行施工、检测与验收，致使城溪排涝站及城北排涝渠一直存在安全隐患，无法正常排涝。被告剡**道办对其直接管理的罗**闸门未尽到安全管理责任，致渠道排水不畅。二、两被告行为与原告损失之间存在因果关系。2009年8月9日莫**台风来临时，因排涝失管、渠道排水不畅造成内涝，导致原告承包的里坂砖瓦厂遭受重大损失。（2011）绍嵊商初字第642号民事判决书和（2012）浙绍商终字第383号民事判决书对王**在此次洪涝灾害中的直接损失认定为141.92万元，并认定该损失与排涝不畅存在因果关系。关于因果关系，嵊水电（2009）161号《关于城北开发区改造排涝渠、扩建排涝站的请示》，嵊州市水利水电局在（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决书中提供的证据30、32，嵊州市第十四届人民代表大会建议提案《要求解决里坂砖瓦厂2009年莫**台风损失的建议》第110号，政协代表建议提案转办单等均可证实。第三、原告提起行政诉讼符合法律规定。原告系根据（2014）浙民申字第113号民事裁定书，提起行政诉讼。综上，请求法院依法确认二被告不依法履行管理排涝站、排涝渠、排涝渠闸门等排涝设施的法定职责，并判令两被告赔偿原告的损失141.92万元。

原告在起诉时，向本院提交了以下证据：

1、嵊州市人民政府防洪防旱指挥部作出的嵊政防办（2008）6号《关于2008年度全市防汛防台抗旱检查情况的汇报》。

2、嵊州市人民政府防洪防旱指挥部作出的嵊政防办（2009）2号《关于2009年度全市防汛防台抗旱检查情况的汇报》。

证据1-2证明被告水利水电局明知排涝站电气设备被盗多年致不能排涝而不维修，失于管理；城溪排涝站及城北排涝渠均存在影响其正常运行的问题。

3、2007年嵊州市城溪排涝站机泵检修工程完工验收报告及2007年7月25日王**出具的检修竣工简介。证明机泵受浙**公司污水腐蚀，造成机泵不能转动；机泵检修由个人施工，而非具有水利检修工程施工资质的单位，验收程序及质量检测违反有关规定。

4、2007年嵊州**管理处与浙江名**限公司签订的工程施工合同1份。

5、嵊州**管理处与浙江名**限公司于2008年7月25日签订的工程施工合同1份。

证据4-5，证明该工程未按规定进行验收，依法不得投入使用。

6、叶*全于2009年4月13日出具的检修报告1份，叶*全、裘**于2009年4月9日共同签字的电动机试验报告8份，证明城溪排涝站机泵电气设备存在问题；叶*全、裘**不符合《浙江省水利水电工程试验室管理办法》第三条规定的资质要求，其提供的检验测试报告不得作为工程质量评定的依据。

7、2009年10月19日叶**等4人的工资证明单1份，证明该技术改造项目承包给没有施工资质的个人，违反了《浙江省水利工程安全管理条例》第十二条的规定；该技术改造项目未依法办理相应手续，不能投入使用。

8、2009年8月7日会议记录1份，证明被告水利水电局知道“莫拉克”台风将要来临的事实；黄**及裘*关于城门、涵闸及排涝站检查情况的汇报不实，被告水利局严重失职。

9、水利水电局于2009年12月22日作出的嵊水电（2009）161号《关于要求城北开发区改造排涝渠、扩建排涝站的请示》1份，证明被告水利水电局承认，“莫拉克”台风中原告在内的200多农户及60多家企事业单位进水，主要原因是渠道排水不畅，排涝站排涝能力不足。

10、嵊州市人民政府防洪防旱指挥部办公室于2009年8月10日作出的《关于嵊州市城北片内涝情况的汇报》1份，证明城溪排涝站主要为60多家企业和八何洋、里坂两个村500亩农田排涝服务，及2009年8月9日晚“莫**”台风来临时因城溪排涝站排涝不力，致使200多农户及60多家企事业单位受淹。

11、2011年7月15日叶*全工资证明单及浙江省地方税务局通用机打发票各一份，证明被告水利水电局对排涝站管理混乱，向不具有培训资质的叶*全支付培训费2600元。

12、嵊州市城溪排涝站操作票11份，证明城西排涝站3号泵、4号泵未开启。

13、2009年8月10日绍兴网上关于《嵊州80人被困，民兵紧急救援》的报道一则，证明原告的里坂**厂受淹时间为2009年8月10日零时前，即大电网停电前一个小时。

14、2009年8月13日绍兴网上关于8月10日《民兵横穿高速公路，就为抢修排涝站》的报道一则，证明城溪排涝站闸门当时未开启，排涝站未做好应急处置预案。

15、2010年5月20日嵊州新闻网上关于《让城市排水更顺畅——2010重点工程聚焦》的新闻一则，证明城北排水渠道不畅，排涝能力不足，再加上电气设备老化，发生设备故障，致使泵站运行不正常，是城北开发区严重内涝的原因。

16、（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决中的证据30（照片4张），证明事发当天罗**闸门无法正常开启，造成内涝受淹。

17、嵊州市人民政府与剡湖街道办于2009年5月6日签订的《防汛防台期间人员转移和病险工程责任书》1份，证明罗**闸门由被告剡湖街道办管理。

18、嵊州市第十四届人民代表大会部分会议代表关于《要求解决里**瓦厂2009年莫**台风受灾损失的提议》（第110号）1份，证明原告受淹区域剡湖街道十位市人大代表在调查了解后一致认为造成里**瓦厂损失的主要原因是水利排涝失管。

19、代表建议政协提案转办单1份，证明被告剡**道办认为排涝站年久失修是造成砖瓦厂内涝的直接原因，被告水利水电局作为负责排涝设施建设和维护的主要职能部门，应负有主要责任。

20、剡**道办于2011年7月8日作出的嵊剡政（2011）46号《关于市十四届人大五次会议第110号建议的答复》1份，证明被告剡**道办已向上级有关部门反映灾情，并争取救灾补助，但至今尚未得到明确答复。

21、（2011）绍嵊商初字第642号民事判决书、（2012）浙绍商终字第383号民事判决书，证明原告的损失为141.92万元，且该损失与排涝不畅存在因果关系。

22、由水利水电局、嵊**政局发布的嵊水电（2007）62号、嵊水电（2008）48号、嵊水电（2009）64号、嵊水电（2010）66号、嵊水电（2011）84号关于下达当年度防汛资金和水利补助资金的通知（附防汛经费及水利事业单位经费清单）各1份，证明被告水利水电局明知排涝设施不能排涝而挪用防汛资金到与防汛无关的项目上，严重失职。

23、（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决书、（2013）浙绍民终字第1128号民事判决书及（2014）浙民申字第113号民事裁定书，证明本案应属于行政诉讼受案范围。

其中，证据1-15及证据18-22，用以证明被告水利水电局未履行法定职责；证据15-17用以证明被告剡湖街道办未履行法定职责；证据21还用以证明原告损失及损失与两被告之间的因果关系；证据23用以证明本案属于行政诉讼受案范围。

被告水利水电局在一审期间答辩称：一、原告的起诉不符合《行政诉讼法》的有关规定，依法应予驳回。1.被告并不直接管理城溪排涝站，被告行使的监督及指导职权系行业管理权，所作行为非具体行政行为。2.原告起诉不属于《行政诉讼法》规定的不履行法定职责案件的情形。3.本案不具备不履行法定职责案件的四个构成要件，原告从未向被告提出申请和诉求，被告也不存在不履行法定职责的情形。二、被告并非城溪排涝站的直接管理单位。城溪排涝站的直接管理单位为全民事业单位嵊州**管理处，负责城溪排涝站管护和排涝工作，原告错列被告。三、原告起诉缺乏事实及法律依据。嵊州**管理处对城溪排涝站充分尽到了管理职责；被告也尽到了行业管理责任。原告关于被告在对城溪排涝站的管理过程中存在失职、失管和行政不作为的主张，缺乏证据支持，且已被被告提供的证据所否认。四、原告诉称的141.92万元经济损失依据不足，且与被告无关。关于造成原告经济损失的原因，不可抗力“莫拉克”台风是根本原因，城北大电网突然停电是重要原因，而原告防患措施不当，也是原因之一。五、原告这种一旦发生损失即归咎于相关主管部门并主张赔偿的逻辑是错误的。请求驳回原告王**的诉讼请求。

被告辩称

被告水利水电局在重审期间补充答辩称：一、罗**闸门是一个小型水利工程，由原嵊县**经济组织修建，主要是为当地的农田灌溉提供服务。二、城溪排涝站的原有设计能力、建造目的以及服务对象无法满足目前开发区经济发展的要求。三、根据原嵊县人民政府嵊政发（1981）1911号《嵊县水利工程管理细则》规定，水利工程实行“谁建、谁有、谁管、谁受益的原则”，罗**闸由原嵊**集体建造，集体所有，集体受益，故罗**闸门不属于水利部门管理范围。四、根据《浙江省水利工程安全管理条例》的相关规定，水行政部门并非对所有水利工程负有安全管理责任，而是实行分级和分类管理原则，只对直接管理的水利工程负有安全管理责任，罗**闸门系农村集体经济组织修建的水利工程，被告对其并无安全管理责任。五、罗**闸门的渠系设计为每秒10立方米，其行洪能力远低于当时的实际降水情况，即使罗**闸门正常开启，也必然形成内涝。因此原告的损失是由“莫拉克”台风造成，系不可抗力引起的自然灾害造成。六、嵊州**管理处对城溪排涝站充分尽到了管理职责，被告也尽到了行业管理责任，在2009年年初多次向上级反映，提出改造排涝渠、全面保养排涝机械设备的要求，并于2009年4月13日对城溪排涝站经过检修，4台排涝机泵均符合安全运行规程，能确保正常排涝。综上所述，被告并不是罗**闸门的监管单位，不具有对罗**闸门的管理职责，且在日常管理中已经充分履行了水利行政管理的法定职责。

被告剡**道办在一审期间答辩称：一、原告起诉不符合法律规定，应裁定驳回起诉。原告未在“莫**”台风到来之前向被告提出要求对管理排涝站、排涝渠、排涝渠闸门等排涝设施履行法定职责的申请，根据行政诉讼法第十一条第一款第（五）项及该法解释第二十七条、第四十四条的规定，应裁定驳回起诉。二、被告不具有对罗*岙闸门直接管理的法定职责，原告错列被告。罗*岙闸门既不是本行政区域内农村集体经济组织修建并管理的水利工程，也不是人民政府确定由被告监督管理的其他水利工程。三、罗*岙闸门并非病险水利工程，且2009年8月莫**台风之际，该闸门一直处在正常开启状态，不存在其管理机关不履行法定职责之事实。四、原告的损失系不可抗力“莫**”台风带来的降雨造成。生效法律文书（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决书和（2013）浙绍民终字第1128号民事判决对该不可抗力也予以认定。五、原告的行政赔偿请求依法应予以驳回。综上所述，请求法院裁定驳回对被告的起诉，驳回原告赔偿请求。

被告剡湖街道办在重审期间补充答辩称：一、根据《浙江省水利工程安全管理条例》的相关规定，水行政主管部门对水利工程安全负行业管理责任。二、水闸依法由水行政主管部门与水利工程管理单位管理，被告对罗**闸门没有管理职责。三、从水闸的建成时间及无备案登记档案看，被告水利水电局负有监督管理职责和行业管理责任。四、《防汛防台期间人员转移和病险工程责任书》不能作为认定被告剡湖街道办是罗**闸门管理单位的依据。综上所述，被告**办事处不是罗**闸门的管理单位，与被告无关。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：

本院查明

对于被告水利水电局证据1，原告对真实性、合法性没有异议，但认为与本案缺乏关联性，本院认为，证据1能证明嵊州**管理处对包括城溪排涝站在内的防洪设施等进行检查并提出维修保养请示的事实，故对该证据予以确认。被告水利水电局证据2，原告对证据内容的真实性有异议，认为城溪排涝站设备事实上无法正常开启，本院认为，该证据能证明2009年4月9日，叶**、裘**对城溪排涝站1-4号电动机进行试验，并于2009年4月13日由叶**作为检修负责人，出具检修报告的事实，对上述事实予以确认。被告水利水电局证据3，原告对真实性、关联性均有异议，本院认为，该证据无出具部门签章，所作证明与所附发票之间无法一一对应，发票中部分列明项目无法体现维修保养事实，且笼统列举2006-2011年（除2010年外）支出费用数额，也与本案缺乏关联性，故对该证据不予确认。被告水利水电局证据4，原告对真实性无异议，但认为不能证明被告已做好相应准备工作，本院认为，该证据能证明2009年8月7日被告曾召开会议进行8号台风准备工作报告的事实，对该证据予以确认。被告水利水电局证据5，原告对真实性存在异议，本院认为该证据能证明2009年8月10日，城溪排涝站进行排涝工作的事实，故对该证据予以确认。被告水利水电局证据6-7，原告对真实性有异议，认为事实上不能正常排涝，本院认为，上述证据系嵊州市城溪排涝站4台机泵的操作记录，对真实性本院予以确认，同时结合该两项证据，可以证明2009年8月9日、8月10日城溪排涝站4台机泵的运作情况及堤内水位情况，对该证据予以确认。被告水利水电局证据8，原告对真实性有异议，且认为在大电网断网前，内涝已经形成，故不能证明被告证明目的，本院认为，该证据能证明2009年8月10日嵊州市人民政府防洪防旱指挥部向省、绍兴市防指就嵊州市城北片内涝情况进行汇报的事实，且该证据反映的城溪排涝站在莫拉克台风期间的运行情况与被告水利水电局证据5-7及原告证据14、16能相互印证，故对该证据予以采信，汇报中关于受淹原因的分析，因涉及本案因果关系判断，将结合其他证据综合认定。被告水利水电局证据9，原告对真实性、关联性有异议，本院认为，该证据显示的城溪排涝站用电年份与本案缺乏关联性，故对该证据不予采信。对于被告水利水电局证据10，原告对真实性、关联性有异议，本院认为，该证据能证明城溪排涝站扩初设计时的情况，故对该证据予以采信。被告水利水电局证据11，原告对真实性无异议，但对证明目的有异议，认为裘**、叶**不具备法律要求的资质，本院对该证据的真实性予以确认。被告水利水电局证据12，原告对证明目的有异议，本院认为，被告水利水电局提交的2009年8月10日以后形成的费用凭证与本案缺乏关联性，本院不予采信，对其余费用凭证的真实性，本院予以认定，能否达到证明目的，需结合其他证据综合认定。被告水利水电局证据13，原告对真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，被告剡**道办认为该证据中（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决书中的照片，不能证明内涝是因为该闸门引发，本院对该证据的真实性予以确认，对于能否达到被告水利水电局证明目的需结合其他证据认定。被告水利水电局在重审期间提供的证据14-18，原告认为被告在一审时没有提交，且是从推理得出的，与第一次提供的证据自相矛盾，不能作为本案的证据使用，被告剡**道办认为，被告水利水电局的主要证明目的是不可抗力，予以认同，被告水利水电局提供的证据虽然是在重审时提交，但这些证据可以证明原告损失系不可抗力。根据当初的设计及流量分析，这些证据可以作为本案的补强证据。本院认为，被告水利水电局逾期提供证据，对上述证据不予采纳。

对于被告剡湖街道办提交的证据1-3，原告对真实性无异议，本院对证据本身的真实性予以确认，但证据2中的4张照片，显示拍摄时间为2009年8月15日，无法直接证明2009年8月9日及8月10日的罗**闸门情况。其余证据能否达到被告证明目的，将在裁判理由部分予以阐述。

原告证据3、4、7、11与被告水利水电局证据12中部分证据相同，原告证据6与被告水利水电局证据2相同，原告证据8与被告水利水电局证据4相同，原告证据10与被告水利水电局证据8相同，原告证据12与被告水利水电局证据6相同，原告证据16与被告剡湖街道办证据3中的部分证据相同，本院不作重复认定。

原告证据1-2，被告水利水电局对真实性没有异议，但认为对原告的证明目的有异议，针对存在问题，已于2008年、2009年进行了维修养护，本院认为，证据1-2能证明嵊州市人民政府防洪防旱指挥部于2008年2月份、2009年2月份对全市防汛防台抗旱工作进行检查并发现城溪排涝站、城北排涝渠存在一定问题的事实，对上述事实予以确认。原告证据5、9，被告水利水电局对真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。原告证据13-14，被告水利水电局对真实性、关联性有异议，本院认为，上述证据系新闻即时报道，对事实叙述部分可结合其他相关证据综合认定。原告证据18-20，被告水利水电局对证据18的证明目的有异议，对证据19的真实性、关联性有异议，对证据20的关联性有异议，本院认为，上述证据能证明嵊州市第十四届人民代表大会中，有人大代表提出关于要求解决里坂砖瓦厂2009年莫**台风受灾损失的提议，剡湖街道办于2011年7月8日作出相关答复的事实，对上述事实予以确认，至于能否达到原告证明目的，需结合其他证据综合认定。原告证据22，被告水利水电局对真实性无异议，但认为不存在挪用或失管的问题，本院认为该组证据中嵊水电（2010）66号、嵊水电（2011）84号文件系本案所涉“莫**”台风后形成，与原告所诉行为不具有关联性，本院不予采纳，对其余文件的真实性予以认定。

本院认为

原告证据15，被告水利水电局对真实性、关联性有异议，被告剡**道办对关联性有异议，本院认为，该报道中关于城北内涝的分析，应结合其他证据综合认定证明力。

原告证据17，被告剡湖街道办对真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为该份文件是市政府与全市乡镇签订的内部责任书，只对内部发生效力，根据《浙江省水利工程安全管理条例》第六条的规定，如需要确定乡镇街道为某个水利工程的直接管理部门，应进行公布。本院认为，该证据的真实性本院予以认定，能否达到原告证明目的，将结合其他证据在裁判理由部分予以阐述。

原告证据21，两被告认为其中的损失数额属于自认，不能作为本案原告受损的依据，被告水利水电局认为该证据对其不具有关联性，本院认为，该证据的真实性本院予以确认，但是上述民事判决中仅认定嵊州市**经济合作社与嵊州市**村民委员会对嵊州市城关镇里坂**厂受“莫拉克”台风影响所造成的损失确定为202.72万元，其中属于王**经营的损失为141.92万元。原告证据23，两被告对真实性没有异议，本院予以采信。

经审理查明，2009年8月9日，嵊州市受当年度八号台风“莫**”影响，全市普降大到暴雨，局部大暴雨，全市面雨量132.1毫米，嵊州站131毫米，当晚20-23时，三小时内骤降暴雨75毫米，城北地段出现内涝。期间，城溪排涝站开启部分水泵排涝，大致排涝情况为8月9日22时30分左右，开启1号、2号机泵，堤内水位约为15米；当晚23时左右，开启3号机泵，堤内水位约为15.5米。次日凌晨0时50分城北大电网突然断电，停电时堤内水位约为16米。约15分钟后恢复供电。停电期间，水位上涨致排涝站控制屏、动力电缆被淹，被迫停机。10日上午，突击队员人工打开城溪排涝站的自排闸门排涝。此外，经供电部门突击抢修，至10日上午8时40分左右，城溪排涝站4台机泵恢复正常排涝，此时堤内水位约为17.6米。至10日13时左右，堤内水位降至15.3米，内涝解除。

因此次“莫**”台风影响产生的内涝，王**的嵊州市城关镇里坂砖瓦厂受损。2011年8月，王**起诉嵊州市里坂村经济合作社企业承包经营合同纠纷一案，由本院一审，2012年9月4日经绍兴**民法院两审终审，对承包款等相关内容作出判决，但对王**主张的损失141.92万元，以该损失系因“莫**”台风影响形成洪涝及排涝不畅引起，该损失不应归责于里坂村经济合作社而未予处理。2012年9月21日，王**以水利水电局作为负责排涝设施建设和维护的主要责任部门，没有做好正常维护工作，玩忽职守使排涝站无法正常排涝，给其造成了重大经济损失为由，提起要求水利水电局承担财产损害侵权责任之诉。2013年8月15日，本院作出（2012）绍嵊民初字第1763号民事判决，以“原告砖瓦厂的损失系不可抗力造成，被告对此主观上没有过错，原告的损失与被告无因果关系，不应承担侵权赔偿责任。原告请求被告承担损害赔偿责任与事实不符，于法无据”为由，判决驳回王**之诉讼请求。王**不服该判决，提出上诉。2013年11月11日，绍兴**民法院作出（2013）浙绍民终字第1128号民事判决，驳回上诉，维持原判。2014年4月25日，浙江**民法院作出（2014）浙民申字第113号民事裁定书，认为“嵊州**电局系行政机关，其行为如构成侵权，所承担的应是行政侵权赔偿责任。认定行政机关侵权赔偿责任的前提是，要认定嵊州**电局管理城溪排涝站的行为系不履行法定职责的违法行为。但是，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，对具体行政行为是否合法的审查，不属于民事诉讼的审理范围”，裁定驳回王**的再审申请。

另查明，嵊州市（原嵊县）城溪排涝站始建于1978年，1991年进行扩建。扩建目的为使嵊县城溪新工业区，7500亩农田和104国道线免受洪水威胁。扩建时设计流量按十年一遇洪水一日降雨165毫米二天排完，定为每秒10m3，堤内起排水位15.0m（吴*高程），堤外五年一遇设计洪水位18.7m，十年一遇校核洪水位19.90m。

本院认为，一、被告水利水电局具有相应行政管理职责。《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。《浙江省水利工程安全管理条例》第四条第一款规定：县级以上人民政府水行政主管部门（以下简称水行政主管部门）负责本行政区域内水利工程的监督管理。根据上述规定，被告水利水电局在2009年莫**台风影响嵊州期间，应履行组织、协调、监督、指导防洪工作以及对所辖行政区域内水利工程安全正常运行的监督管理职能。被告水利水电局以全民事业单位嵊州市城防堤管理处为城溪排涝站直接管理单位为由，否认其应履行的行政职责，缺乏法律依据，本院不予支持。

二、关于被告剡**道办是否具有相应行政管理职责。《浙江省水利工程安全管理条例》第四条第三款规定：乡镇人民政府（包括街道办事处，下同）负责本行政区域内农村集体经济组织修建并管理的水利工程以及县级以上人民政府确定的其他水利工程监督管理的相关工作。《中华人民共和国防洪法》第七条规定，各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。因此，被告剡**道办具有相应的履行防洪防汛的职责及负责本行政区域内一些水利工程监督管理的相关工作。

三、关于本案起诉是否以原告提出履职申请为前提。本案中，原告以被告水利水电局、被告剡**道办在防汛防台期间未履行相关职责为由提起诉讼，属起诉被告不作为案件。被告水利水电局履行监督管理职责不以相对人申请为前提，属应当依职权主动履行情形。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的。……故两被告关于原告未提出履职申请，不具备诉被告不作为案件的构成要件，应驳回起诉的理由，于法无据，本院不予采纳。

四、关于被告水利水电局是否履行了相应行政管理职责。被告水利水电局提交的证据能证明其对于城溪排涝站的安全检查、维修保养等尽到了监督管理职责，且根据现有证据证实，在2009年8月9日，嵊州市受当年度八号台风“莫**”影响，全市普降大到暴雨，局部大暴雨。期间，嵊州市城溪排涝站开启部分水泵排涝。在8月10日0时50分大电网断电前，各水泵正常有序运行，未出现因保养管理不善而不能排涝的情形。同时，被告水利水电局于莫**台风前召开相关准备工作会议并有书面会议记录，相关人员对堤防、江道、城门、涵闸进行了检查，并做好了排涝站检查工作，确保排涝顺利进行。因此被告水利水电局履行了相应行政管理职责。

五、关于罗**闸门的监管问题。首先，被告剡**道办提供的嵊州市人民政府防洪防旱指挥部发布的嵊政防（2009）8号《关于做好2009年防汛防台抗旱工作的通知》，该文件并未明确罗**闸门不属于剡**道办监管。且文件“二、明确防汛责任，严肃责任追究”中写明“按照分级、属地管理的原则，进一步完善以防汛防台抗旱行政首长责任制为核心的各项责任制，规范工作程序，明确职责和任务。”据此可知，当时防汛防台责任是以分级属地管理为原则。其次，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。原告虽提交了嵊州市人民政府与剡**道办于2009年5月6日签订的《防汛防台期间人员转移和病险工程责任书》，但该责任书未明确剡**办事处管理的具体水利工程名称，且为内部约定，不具备授权文件的对外效力。而被告剡**道办在案件审理中自认罗**闸门位于其行政辖区内，且未提供确实充分证据推翻该事实，也未提供罗**闸门属于其他监管主体的有效证据。故可以推定被告剡**道办对罗**闸门具有监管职责。且被告剡**道办亦未提供其已经依法履行职责的有效证据，故应一并推定其履行监管职责不到位，应予指正。

六、关于原告损失与两被告之间的因果关系。1、嵊州市城溪排涝站设置主要以农田排涝为主，在165毫米降雨量的情况下，排涝时间需要两天才能完成。2、受“莫拉克”台风影响，嵊州站降雨量达到131毫米，且主要集中在8月9日晚上20-23时，该时间段降雨量达到了75毫米。3、原告的厂区所在区域在该排涝站上方的里坂村，系低洼地段，由于短时间内雨量过于集中，致上游13.5平方公里内的雨水集中释放，水位上涨过快。3、8月10日0时50分左**大电网突然停电，约15分钟后恢复供电，停电期间水位上涨至排涝站控制屏，动力电缆被水淹，城溪排涝站无法排涝。4、在大电网停电致排涝站设备无法正常运转时，被告等相关部门在确保安全的情况下组织了20名突击队员对排涝设施进行抢修，采取人工开闸的方法将排涝站的闸门抬高，加大排涝速度。通过抢修，排涝设施于8月10日8时40分左右全部恢复正常排涝。综上所述，在受“莫拉克”台风影响当夜，即使罗**闸门正常开启，城溪排涝站的四台水泵全部正常排涝，根据城溪排涝站的设计排涝时间也需要两天才能完成，据此，原告砖瓦厂的损失系不可抗力造成，原告的损失与被告无因果关系。

七、原告王**的赔偿请求缺乏事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。为证明其损失，原告提交了（2011）绍嵊商初字第642号民事判决书及（2012）浙绍商终字第383号民事判决，但该民事案件系王**与嵊州市**经济合作社的企业租赁经营合同纠纷，两级法院对王**主张的损失141.92万元未予确认处理，而王**在民事诉讼中用以证明其具体损失数额的证据——《嵊州市城关镇里坂**厂受“莫拉克”台风影响损失清单》，其尾部仅加盖有“嵊州市城关镇里坂**厂”、“嵊州市**村民委员会”及“嵊州市**经济合作社”公章，为上述三方主体确认的损失数额，对本案被告水利水电局、被告剡湖街道办不具有拘束力。故原告王**要求被告水利水电局、被告剡湖街道办共同赔偿其经济损失141.92万元的请求，缺乏充分有效的事实依据，本院不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告王**要求确认被告嵊州市水利水电局不履行法定职责的诉讼请求。

二、确认被告嵊州**办事处未履行罗**闸门管理职责的行为违法。

三、驳回原告王**要求被告嵊州市水利水电局、被告嵊**办事处赔偿其损失141.92万元的赔偿请求。

本案案件受理费50元，由原告王**负担40元，被告嵊州**办事处负担10元。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省**民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省**民法院（开户行：绍**行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户；账号：09×××13-9008。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年五月二十五日