杨**诉登封市人民政府为郑**颁发集体土地使用证二审判决书

审理经过

上诉人登封市人民政府因杨**诉其为郑**颁发集体土地使用证一案，不服新密市人民法院（2013）新密行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年3月7日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月4日公开开庭对本案进行审理，因原审第三人郑**申请合议庭成员回避，本院依法另行组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定：1997年5月2日，原告杨**向登封市**居民委员会缴纳1500元空地款，该居民委员会将位于少室路北段路西的一处空地交由杨**使用。2001年4月，原告杨**与第三人安**签订一份宅基地转让协议，将该空地转让给安**，价格为3万元。期间原告杨**、第三人安**均未就该空地办理土地登记手续。2008年12月24日，原告杨**向登**民法院提起民事诉讼，要求确认其与安**签订的宅基地转让协议无效。2009年4月20日，登**民法院作出（2009）登民一初字319号民事判决，确认杨**与安**签订的宅基地转让协议无效。2008年12月15日，第三人郑**持土地登记申请书、个人身份证明、市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表、登封**理局证明、登封市嵩阳国土资源管理所证明、登封**事处、登封市嵩**具名委员会证明、村民建设用地批准书、登封市村民住宅用地审批表等相关材料，就该处空地向被告提出土地登记申请。经登封市土地管理机关审核，2009年1月5日，被告为第三人郑**颁发了登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证。原告杨**对被告登封市人民政府颁发登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证的行为不服，于2009年7月16日向郑州市人民政府申请复议。2009年7月17日，郑州市人民政府作出郑*（不受复决）字（2009）12号不予受理行政复议申请决定书，对该复议申请不予受理。2009年7月23日，原告杨**向登**民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告于2009年1月5日为第三人郑**颁发的登宅集用（2009）第00181土地使用证。

一审法院认为

原审认为：关于原告行政诉讼主体资格问题，郑州**民法院（2009）郑*终字第24号行政裁定书已认定，本案涉案土地杨**已向登封市**居民委员会交纳1500元，居委会同意其使用，其与安**签订的宅基地转让协议已被登封市人民法院生效判决确认无效。因此，虽然杨**未办理宅基地使用证，也应当认为其与本案被诉土地登记行为具有法律上的利害关系。这一问题属于法院生效裁判文书已决事项，应当直接认定，对被告及第三人关于原告没有诉讼主体资格的诉讼理由本院不予支持。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；”《土地登记办法》第三十三条规定：“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用证初始登记。”所以，农村村民住宅用地的取得，必须经过县级人民政府的批准，登记机关在确认宅基地使用权时应当以审批文件作为依据。本案中，在被告做出被诉登记行为的档案材料中，土地登记审批表的“土地权属来源证明文件”一栏也载明“依据登封市市区土地建筑市场清查整顿宅基地申报表及罚款收据和登政通19号文件，和村民建设批准书第46号（复印件）、登封市村民住宅用地审批表（2004年）复印件。”而在被告提供的档案材料中，村民建设用地批准书（第46号）上显示“西关村八组郑**申请建宅基地，经审核符合《中华人民共和国土地管理办法》第六十二条及《河南省事实﹤土地管理法﹥办法》第五十一条、五十二条、五十三条之规定，准许占用耕地零平方米，非耕地壹佰陆拾柒平方米建宅，自批准之日起一年内有效。望申请人严格按照村镇规划建设，按期完善手续。若违反上述规定，予以经济处罚，废止此件，直至拆除”，落款日期为“二〇〇四年十二月三日”。根据该批准书内容可以看出，该农村建设用地批准书的有效日期应为2004年12月3日至2005年12月3日。本案中，第三人申请土地登记的时间为2008年12月，被告做出被诉行为的日期为2009年1月5日，显然在第三人郑**申请登记前此批准书已经失去应有的效力。被告以无效的证明文件为依据作出被诉登记行为不符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》的规定。应认定被告的该被诉登记行为事实不清，证据不足。

根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”在原告提供的登封市人民法院调取的徐**的一份土地使用权档案中，土地使用人为徐**，土地坐落为登封市**园居委会八组，在登封市土地建筑市场清查整顿宅基地申报表的家庭成员栏显示徐**与郑**为夫妻关系。由此可知，被告在作出被诉登记行为时，第三人郑**与其丈夫徐**已拥有一处宅基地，这违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定。故被告在做出被诉登记行为时没有尽到应有的审查义务，应认定为该被诉登记行为违法。

综上所述，被告在做出被诉登记行为时没有尽到应尽的审查义务，并以无效的证明文件为依据做出的被诉登记行为，事实不清，证据不足，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决：撤销被告登封市人民政府为第三人郑**颁发的登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证。

上诉人诉称

登封市人民政府上诉称：一、上诉人为郑**颁发登宅集用（2009）第00181集体使用证的行为未侵害杨**的合法权益。根据《土地管理法》、《物权法》、《土地登记办法》等规定，取得合法建设用地使用权的凭证是县级以上人民政府颁发的土地使用证。但截至目前，杨**并没有取得、出示享有涉案土地使用权的任何法定凭证。另外，郑州市人民政府作出的郑*（不受复决）字（2009）第00181号集体土地使用证侵犯其合法权益。且已经生效的（2009）登民一初字第319号民事判决认为：杨**未依法取得争议土地使用权，并据此确认杨**与安**签订的土地使用权转让协议无效。目前该判决已生效，所认定内容具备法定羁束力。因此，一审判决在杨**没有提供任何法定凭证的情况下，认定颁证行为侵害其合法权益缺乏最根本的事实基础，与上述民事判决认定内容相悖。二、郑**取得涉案土地使用权与杨**无任何利益联系。郑**经组、村、办事处、市政府逐级批准使用涉案土地，并不涉及杨**。该事实有三个方面支持，一是村民住宅用地审批表、清查宅基地申报表、郑**土地登记簿，二是安**在一审中的供述，三是杨**、安**等均无证据证明其取得了涉案宗地的合法土地使用权。三、一审法院行政判决书认定事实及适用法律、法规错误。一审判决认为登封市政府批准郑**适用宅基地后，为郑**颁发的第46号村民建设用地批准书的落款时间为2004年12月3日，该批准书显示“自批准之日起一年内有效”，但郑**于2008年12月才申请登记，申请登记前批准书已失去了法律效力。该认定事实及法律法规依据是错误的，没有法律、法规规定宅基地用地审批后一年内有效，只是《河南省农村宅基地用地管理办法》第十二条规定“经批准宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权”，而郑**在市政府批准使用涉案土地后，一年内已经开始动工建房，只是后来房屋拆除后因诉讼没能再盖新房。况且，即使超过一年未建房，也需履行注销批准文件、收回土地使用权程序，而不是仅依据村民建设用地批准书的一句话就使批准文件无效。四、郑**丈夫徐**已拥有一处宅基地的问题，庭审中法院及杨**并未出示证据质证，该问题与涉案土地登记行为无关，应另案处理，不能因为其他登记行为去否定当事人的另外一个土地登记行为。综上，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回杨**的诉讼请求。

被上诉人辩称

杨**答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。

原审第三人郑**同意上诉人登封市人民政府的上诉意见。

本院认为

在本案二审审理期间，郑**提交鉴定申请，认为在本案一审之前，杨**已经被登封市公安局通缉，属网上通缉犯，同时杨**在其他案件当中的代理人也不是本案的代理人，证明杨**的委托书上的签字和指印均不是杨**本人的。据此郑**提交中止申请，请求中止本案的审理。

本院经审理查明的事实与一审一致。

本院另查明：在杨**提供的登封市人民法院调取的徐**的土地使用权档案中，土地使用人为徐**，土地坐落为登封市**园居委会八组，在登封市土地建筑市场清查整顿宅基地申报表的家庭成员栏显示徐**与郑**为夫妻关系。该档案显示土地登记申请日期为2008年12月15日，审批日期是2009年1月5日。本案所诉的土地使用人为郑**的集体土地使用证，申请日期也是2008年12月15日，审批日期同样也是2009年1月5日。

本院再查明：经询问，杨**认可本案一、二审期间提交的授权委托书上签字、按手印均是其本人作出的。

本院认为：一、关于郑**申请本案中止审理是否应予支持的问题。因郑**提出中止的理由是要求鉴定杨**的委托手续是否合法，但是杨**认可委托书的真实性，那么在委托人杨**本人对委托真实性予以认可的情况下，应当认可黄*的委托代理人身份，不需要再做鉴定，故郑**申请中止本案审理的请求本院不予支持。

二、关于杨**的行政诉讼主体资格问题，郑州**民法院（2009）郑*终字第24号行政裁定书已认定，本案涉案土地杨**已向登封市**居民委员会交纳1500元，居委会同意其使用，其与安**签订的宅基地转让协议已被登封市人民法院生效判决确认无效。因此，虽然杨**未办理宅基地使用证，也应当认为其与本案被诉土地登记行为具有法律上的利害关系。这一问题属于法院生效裁判文书已决事项，应当直接认定，对上诉人及原审第三人郑**关于杨**没有诉讼主体资格的诉讼理由本院不予支持。

三、关于本案被诉的集体土地使用证是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”徐**与郑**为夫妻关系，上诉人登封市人民政府未尽到最基本的审查职责，在同一日为夫妻二人分别颁发两个集体土地使用证，明显违反了《土地管理法》关于“一户一宅”的规定，属滥用职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第5目的规定，依法应予撤销，一审法院据此撤销被诉的集体土地使用证并无不妥。

综上所述，上诉人登封市人民政府在作出被诉登记行为时未尽到最基本的审查义务，滥用职权，依法应予撤销。一审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人登封市人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月五日