何镇强,佛山市顺**械设备厂与佛山**土城建和水利局,佛山市顺德区人民政府其他二审行政裁定书

审理经过

上诉人何镇强、佛山市顺德区陈村镇永雄机械设备厂（以下简称永雄设备厂）因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、佛山**土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）、原审第三人佛山市顺**居民委员会（以下简称合成居委会）、佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社（以下简称合成股份社）批准收回国有土地使用权纠纷一案，不服佛山**民法院（2014）佛中法行初字第101号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2009年5月30日，何**与合成股份社签订了《土地租用协议书》，约定合成股份社将0.956亩土地租给何**开办企业，租期为2009年5月30日至2022年5月30日。在协议期内，因集体或上级政府要征用该土地时，在符合国家有关征地法规条款下，并从征用之日起，合同自行终结，土地赔偿款、物业补偿款属合成股份社，搬迁费属何**。2014年3月26日，合成股份社与佛山市顺**有限公司（以下简称拓建拆卸公司）签订《合同书》，约定由拓建拆卸公司为项目土地整理受托人，负责搬迁、动迁及土地整理。2014年6月8日，拓建拆卸公司与永雄设备厂签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》及《补充协议书》，约定拓建拆卸公司一次性支付补偿款25000元给永雄设备厂，永雄设备厂将厂房交由拓建拆卸公司清拆；如永雄设备厂能在2014年6月30日前搬迁完毕并将厂房交由拓建拆卸公司清拆，再一次性奖励30000元。上述款项已汇入何**指定的个人账户。经顺德区政府批准，顺**土局于2014年8月18日作出《收回土地及补偿安置方案公告》（顺建告（2014）98号），公告同意收回佛山市顺德区陈村镇合成居委**办公室使用的11.6799公顷国有建设用地，作为陈村镇城镇建设用地。何**、永雄设备厂不服，提起本案诉讼，请求：确认《收回土地及补偿安置方案公告》（顺建告（2014）98号）所涉及的收回土地行为违法。

原审法院另查明：永雄设**卸公司签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》后，不再向合成股份社缴纳租金，涉案土地上的厂房2014年8月18日前已清拆完毕。

一审法院认为

原审法院认为：本案审查的焦点在于何镇强、永雄设备厂起诉顺德区政府批准、顺德区国土局作出的收回国有土地使用权行为，是否具有原告诉讼主体资格。经查，顺德区国土局于2014年8月18日作出《收回土地及补偿安置方案公告》（顺建告（2014）98号），即该局作出的收回国有土地使用权行为，于此时对外发生法律效力。何镇强虽然于2009年5月与合成股份社签订租用土地合同，在涉案土地上开办企业并出资建房。但租用土地合同中已明确约定，如遇政府征用，该合同自行终结，何镇强只享有搬迁费的补偿。同时，永雄设备厂又于2014年6月与合成股份社委托的拓建拆卸公司签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》，约定永雄设备厂收取25000元搬迁补偿款，将厂房交由拓建拆卸公司清拆。该合同亦已在2014年8月18日前实际履行完毕。至此，何镇强、永雄设备厂不再享有对涉案土地的租赁权。由此可知，在顺德区国土局收回国有土地使用权时，何镇强、永雄设备厂既不是涉案土地的使用权人，也不是实际使用人，其与顺德区政府批准、顺德区国土局作出的收地行为没有法律上利害关系，不具备起诉涉案收地行为的原告主体资格。综上，依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回何镇强、永雄设备厂的起诉。

上诉人诉称

何镇强、永雄设备厂不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令其他中级法院继续审理或由本院直接审理，并判决确认征收行为违法，理由主要有：（一）上诉人向合成股份社租用土地开办企业，是厂房和厂房内资产的合法所有权人。合成股份社委托拓建拆卸公司作为土地整理受托人，拓建拆卸公司因此与上诉人签订《搬迁补偿协议书》，于2014年7月拆除上诉人的房屋，因此上诉人是征收拆迁行为的相对人，与征收拆迁行为有利害关系，具有原告资格。原审裁定认为上诉人与征收拆迁行为没有利害关系，明显错误。（二）被诉收地行为违法。1.被上诉人未证明涉案土地系国有土地。2.被上诉人一审承认，涉案房屋有一部分不在征收范围内。3.被上诉人征收涉案房屋和土地，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，未进行社会稳定风险评估，未对被征收房屋进行摸底、评估，未公示分户初步评估结果，未送达评估报告，6月先签订所谓“搬迁补偿协议”，7月拆除上诉人的房屋，8月才作出《收回土地及补偿安置方案公告》，该公告内容不全，未附征收范围红线图。总之，收地行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、九、十二、十三、十五、二十四条、《国有土地上房屋征收评估办法》第九、十六、十七、二十一、二十二条、《征用土地公告办法》第五条、《佛山市国有土地上房屋征收与补偿办法》。（三）上诉人与合成股份社签订的租地合同中关于“如遇政府征用，上诉人只享有搬迁费补偿”的约定，违法无效。上诉人仅收取拓建拆卸公司的搬迁款，至今未获得《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的停产停业损失补偿、搬迁补偿、物业补偿、其他补助和奖励等。

被上诉人辩称

被上诉人顺德区政府辩称：（一）上诉人与被诉行为无法律上利害关系，原审裁定驳回起诉正确，应予维持。事实是，合成股份社通过招标引入拓建拆卸公司，负责土地整理和补偿承租人。为此，拓建拆卸公司与上诉人订立《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》，终止租地合同，上诉人不再缴纳土地租金，时间在2014年8月7日《关于同意收回国有建设用地的批复》、2014年8月18日《收回土地及补偿安置方案公告》之前。原审以无原告资格为由，裁定驳回起诉，完全符合行诉法解释第四十四条第一款第（二）项的规定。上诉状回避了“公告时上诉人在涉案土地上还有什么权利”这个核心问题。（二）拓建拆卸公司受委托给付搬迁款，上诉人按约定交出厂房由拓建拆卸公司拆除。上诉人将双方合意终止租约、腾空土地交还出租方的过程，说成政府强制拆除厂房，明显不符合事实。另外，上诉人原在涉案土地的建筑物，没有办理规划许可、施工许可等手续，更未经竣工验收，也不可能成为征收的对象。

被上诉人顺德区国土局辩称：（一）关于厂房拆除问题。1.为了清理名下合成工业区土地，原审第三人合成股份社通过招标引入拓建拆卸公司，负责工业区内全部厂房的拆除和补偿工作，包括位于股份社留用地的厂房，也包括位于股份社拟出售土地的厂房。2.本系列案9个上诉人的厂房所占土地，有些是合成股份社要卖给陈村**发展中心的，也有些是合成股份社自己的留用地，不在出售范围。3.承租土地的企业中，有部分不同意解约，拒绝交还土地。为了取回土地，合成股份社和居委会采取的措施，是向人民法院提起民事诉讼，请求判决解除租约，腾空土地，交还出租人，目前大部分尚未结案。而本系列案9个上诉人之前均与拓建拆卸公司签约，拓建拆卸公司是经上诉人同意才拆除厂房的。综上，从清理土地的范围、取回土地的方法、交付拆除的自愿性看，拆除厂房是股份社的独立行为，并非区政府或区国土局的行为。（二）关于土地性质问题。1.2000年，原顺**委、市政府《关于进一步提高我市城市化建设水平的意见》，决定对城市规划区内的“城中村”和城乡结合部的村进行城市化改造，“将村民委员会转为居民委员会，将原属于农民所有的集体土地转为国有土地”，但土地的使用权、收益权及土地用途维持不变。2001年9月，原顺德市民政局批复同意撤销合成村委会，设置合成居委会。同时，国土部门公告居委会辖区土地转为国有土地，其法律依据是《土地管理法实施条例》第二条第（五）项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民”的规定，其他地方也有类似做法，如深圳市全市的集体土地已转为国有。2.上诉人既认为土地系集体土地，又引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自相矛盾。请求驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人合成居委会、合成股份社未陈述意见。

本院查明

经审查，本院确认原审法院查明的事实，另认定以下事实：2013年8月20日，合成股份社召开股东大会，就该股份社位于合成工业区的11.6799公顷（175.2亩）国有建设用地办理收回手续一事进行表决，到会1839名股东中1623名（88.25%）同意办理收回手续。

2014年3月26日，合成股份社（甲方）与拓建拆卸公司（乙方）签订《合同书》，约定：乙方为项目土地整理受托人，垫付资金，负责房屋及厂房搬迁补偿，拆除全部地上附着物，使土地达到当地政府规定的出让条件。土地拍卖、甲方收到土地出让款和土地整理所有资料后，甲方返还乙方垫付款项。

2014年4月21日，收购方佛山市顺**备发展中心（以下简称陈村**备中心）与被收购方合成居委会、合成股份社、合成居委**办公室签订《国有土地使用权收购合同》，约定：陈村**备中心收购被收购方工业区国有土地175.2亩，与合成股份社的留用地一起公开出让、统一开发。收购款为175.2亩土地公开出让实际成交价的50%。被收购方应完成地块建筑物、附着物、设备等拆除搬迁工作，清空土地交付收购方。被收购方并应保证收购方正常使用该土地，因土地权属纠纷或非收购方原因，造成收购方不能正常使用该土地的，由被收购方负责消除妨碍。

2014年7月1日，合成股份社、合成居委会、合成居委**办公室向顺德区国土局申请收回上述11.6799公顷国有建设用地，并承诺拆除拟收回地块上的建（构）筑物。

2014年8月7日，顺德区国土局代表顺德区政府作出《关于同意收回国有建设用地的批复》（顺德建用字（2014）13号），答复陈村镇人民政府：同意收回合成居委**办公室使用的11.6799公顷国有建设用地。

本院认为

本院认为：关于厂房。为了取回已租土地，出租人合成股份社自行委托拓建拆卸公司拆除承租人的厂房，终止租地合同。拓建拆卸公司取得上诉人同意后拆除厂房，是履行双方签订的《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》的民事行为，是受出租人委托的行为，时间上也早于公告收回土地的2014年8月18日，因此本案并不存在顺德区政府、顺德区国土局通过收地公告强制征收或拆除上诉人厂房一事。原审认定收地公告作出时，上诉人已不享有涉案土地的使用权利，依法不具有原告主体资格，并无不妥。

关于土地。顺德区政府批准陈村镇人民政府收回涉案11.6799公顷国有土地使用权，但该使用权属于合成股份社。上诉人只是其中部分土地的承租人，并不拥有作为物权的国有土地使用权，因此与被诉批准收地行为无法律上利害关系。

综上，原审裁定驳回起诉正确，依法应予以维持；上诉人上诉理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原审裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月二十五日