原告李**因要求确认被告浏阳市官渡镇人民政府签订的征地协议违法一案判决书

审理经过

原告李**因要求确认被告浏阳市官渡镇人民政府签订的征地协议违法，于2015年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月20日立案后，于2015年5月21日向被告浏阳市官渡镇人民政府送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，于2015年7月23日依法追加浏阳**岳居委会五马居民小组（以下简称五马居民小组）为本案第三人，并送达了起诉状副本、举证通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年6月19日、8月11日两次公开开庭与（2015）浏民征初字第00012号案件合并进行了审理。原告李**及其委托代理人李**，被告浏阳市官渡镇人民政府的委托代理人宋*、王**，第三人五马居民小组的代表人李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

浏阳市官渡镇人民政府因省道S309官渡集镇段改线工程建设，于2007年11月与五马居民小组签订《征地协议书》，协议约定浏阳市官渡镇人民政府选址在五马居民小组境内征地折合10.124亩，并根据浏阳市人民政府（2005）4号文件规定的标准进行了补偿。

原告诉称

原告李**诉称，2007年11月，浏阳市官渡镇人民政府以省道S309线官渡集镇段改线工程为由与五马居民小组签订了一份《征地协议书》，约定由浏阳市官渡镇人民政府在五马居民小组境内征地一宗用于省道S309线官渡段工程改造，征用总面积10.124亩，其中包含李**1.863亩责任田及1.8亩宅基地、空地。《征地协议书》签订后，浏阳市官渡镇人民政府便按照协议约定将五马居民小组的10.124亩土地全部征用。直至2014年，在被征用的责任田动工建设时，李**才发现征用其责任田并非用于省道S309线的改造，而是用于房屋的建设。且在签订《征地协议书》之前浏阳市官渡镇人民政府并未办理农用地转用的审批手续，也未对征地补偿标准及征地红线图予以公告，省道S309线官渡集镇段改线工程直到2009年才取得省发改委批复，工程建设用地直到2009年才取得湖南省国土资源厅的预审。

李**认为，浏阳市官渡镇人民政府的行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》关于土地征用的强制性规定，请求人民法院判决浏阳市官渡镇人民政府与五马居民小组签订的《征地协议书》违法，判决浏阳市官渡镇人民政府征用五马居民小组10.124亩土地（包括李**1.863亩责任田及1.8亩宅基地、空地）行为违法；本案诉讼费由浏阳市官渡镇人民政府负担。

原告李**向本院提交了以下证据：

1、李**身份证复印件，证明李**的主体资格；

2、《征地协议书》，证明2007年11月，浏阳市官渡镇人民政府以省道S309线官渡集镇段改线工程为由与五马居民小组签订了一份《征地协议书》的具体约定，浏阳市官渡镇人民政府征收李**1.863亩责任田及1.8亩宅基地、空地的事实。同时约定具体范围以批准的征地红线图为准；

3、关于省道S309线浏阳铁树坳至官渡公路改建工程可行性研究报告的批复，证明省道S309线官渡集镇段改线工程直到2009年才取得省发改委批复；

4、建设用地预审报告书，证明省道S309线官渡集镇段改线工程建设用地直到2009年才取得湖南省国土资源厅的预审；

5、浏阳市国土资源局关于省道S309线官渡集镇段改线工程征地拆迁有关问题的复函，证明此工程用地2007年9月才由浏阳市发改局立项，2008年9月经省交通厅批准同意，公路用地设计路基宽度12米；

6、照片，证明李**责任田现并未用于省道S309线官渡集镇改线工程，而是用于建设房屋，违反了《征地协议书》中关于征收土地用途的约定；

7、浏阳市人民法院（2014）浏民征初字第00017号《民事裁定书》、长沙**民法院（2015）长中民征终字第01227号《民事裁定书》，证明李**已针对本案《征地协议书》提起民事诉讼，法院以不属于民事案件受案范围为由驳回起诉，同时证明省道S309线官渡集镇改线工程至今未办理农用地转用、土地征收审批手续。

原告李**申请证人李**出庭作证证实在五马居民小组与浏阳市官渡镇人民政府签订征地协议时，没有看到征地公告、征地红线图、安置公告，征用李**的责任田用于建房。

原告李**申请证人熊**出庭作证证实在五马居民小组与浏阳市官渡镇人民政府签订征地协议时，没有看到征地公告、征地红线图、安置公告，征用李**的土地大部分用来建房，小部分用来修路。

被告辩称

被告浏阳市官渡镇人民政府辩称，浏阳市官渡镇人民政府与五马居民小组签订的《征地协议书》并非法律意义上的土地征收行政行为，仍属于普通民事法律行为，依法不受行政法律法规的调整和约束。请求人民法院依法驳回李**的起诉。

被告浏阳市官渡镇人民政府向本院提交了以下证据：

1、《征地协议书》，证明浏阳市官渡镇人民政府根据该协议取得五马居民小组10.124亩土地，五马居民小组共有20户村民代表签字，其中包括李**在内均表示同意，协议书的后面附有土地的价格、补偿的明细以及浏阳市官渡镇人民政府实际征用李**的土地的地形图；

2、省道S309线官渡集镇段改线工程征用土地面积表及图纸各一份，证明浏阳市官渡镇人民政府共征用了五马居民小组10.124亩土地，其中包括李**承包经营的责任田、宅基地和空地。从图纸上可以看出，本案争议的土地已经有部分用于道路工程改造项目，且有部分已经通车；

3、资金支付审批单及领款凭条，证明浏阳市官渡镇人民政府已经按照协议的约定将相应的款项全部支付给了五马居民小组，总金额是297491元，且有李**及李**的签字认可；

4、农村房屋拆迁协议书，证明浏阳市官渡镇人民政府在进行道路工程改造过程中，不但占用了五马居民小组的土地，还对李**以及胞兄李**的房屋进行拆迁，且按照协议的金额全部补偿到位；

5、李**书信，证明2008年3月27日李**对浏阳市官渡镇人民政府的征地程序及合法性提出质疑，在这种情况下，李**仍与浏阳市官渡镇人民政府签订了房屋拆迁协议并领取了拆迁款，以此证明李**提起诉讼的主观恶意；

6、浏国土资函（2008）89号复函，证明省道S309官渡集镇段的改线工程由浏**改委立项，由省交通厅发布了投资计划。

第三人浏阳市官渡镇南岳居委会五马居民小组述称，五马居民小组与浏阳市官渡镇人民政府签订征地协议时，组上村民都签了字。征收款下来后，包括李**在内的部分村民领了钱。现征地协议书已经履行完毕，与组上没有关系。

第三人浏阳市官渡镇南岳居委会五马居民小组未向本院提交证据、依据。

经庭审质证，李**对浏阳市官渡镇人民政府提交的证据质证意见是：对证据1没有异议；对证据2的真实性有异议，该份图纸仅能证明省道S309线官渡集镇段改线工程征用土地的面积及道路改造的规划，不能直接证明该征地是用于道路建设，更无法证明该道路已经通车运行；对证据3、4的真实性没有异议，对其关联性有异议，李**的房屋拆迁协议与李**的诉讼请求无关；对证据5无异议，证明李**认为浏阳市官渡镇人民政府征收土地的行政行为违法，并提出了质疑，也说明李**向浏阳市官渡镇人民政府主张过权利，且该封书信是在签订征地协议书之后写的；对证据6没有异议。

经庭审质证，五马居民小组对浏阳市官渡镇人民政府提交的证据均无异议。

经庭审质证，浏阳市官渡镇人民政府对李**提交的证据质证意见是：对证据1至5，7的三性均没有异议；对证据6的三性均有异议，该照片没有具体的拍摄人以及拍摄地点，不能证实照片所处的位置就是李**的责任田。

浏阳市官渡镇人民政府对李**申请的证人李**的证言有异议，证人对于2007、2008年的事情很多都表示记不清，但是对李**所提的几个问题均表述的清楚，证人与李**在出庭前已经就这些问题进行了商量，串通作证；对证人熊**的证言有异议，李**的责任田内到现在还没有建房，而证人说该房屋已建好；浏阳市官渡镇人民政府与五马居民小组签订征地协议，证人熊**自始至终都在场参加协商，并签字；官渡镇人民政府所给予的297491元是补偿给五马居民小组的，由五马居民小组根据官渡镇人民政府所提供的征用土地面积表花名册进行分配。

经庭审质证，五马居民小组对李**提交的证据无异议。

五马居民小组对李**申请的证人李**、熊**的证言质证意见是：对证人证言均有异议，修路时在车站处张贴了公告；在征收李**的房屋处部分用于修路、部分用于建房。

本院对上述证据认证如下：

对李**提交的证据1予以采信，证明李**的身份情况；对证据2予以采信，证明浏阳市官渡镇人民政府与五马居民小组签订《征地协议书》的事实及内容；对证据3、4、5予以采信，证明省道S309线官渡集镇段改线工程取得省发改委的批复；对证据6的证明目的不予采信；对证据7予以采信，证明李**提起民事诉讼，法院裁定驳回起诉的事实。

对李**申请的证人李**、熊**出庭作证的证言部分予以采信。

对浏阳市官渡镇人民政府提交的证据1予以采信，证明浏阳市官渡镇人民政府与五马居民小组签订《征地协议书》的事实及内容；对证据2的征用土地面积表及图纸予以采信，证明征用李**水田、宅基地、空地的面积及用途；对证据3予以采信，李**对领款事实无异议；对证据4予以采信，证明对李**、李**房屋征收的事实；对证据5予以采信，证明李**在征地协议签订后，反映情况的事实；对证据6予以采信，证明浏阳市国土资源局回复的事实。

本院查明

经审理查明，浏阳市官渡镇人民政府因省道S309线官渡集镇段改线工程建设，于2007年11月与五马居民小组签订《征地协议书》，协议约定：浏阳市官渡镇人民政府选址在五马居民小组境内征地，被征地范围为不规则形，折合10.124亩（水田8.324亩，宅基地、空地1.8亩）。浏阳市官渡镇人民政府征用五马居民小组土地，根据浏阳市人民政府（2005）4号文件规定的标准，按每亩28728元已补偿给五马居民小组。2008年4月28日，五马居民小组领取了297491元补偿款项。因本次“征用”范围内包含李**责任田1.863亩及宅基地、空地1.8亩，李**认为征地违法，遂于2015年5月20日向本院提起行政诉讼。

另查明，现省道S309线官渡集镇段改线工程已经全部改造完毕，但浏阳市官渡镇人民政府在诉讼过程中未提交省道S309线官渡集镇段改线工程项目农用地转用、土地征收审批单。

本院认为

本院认为，本案争执焦点是：一、李**主张《征地协议书》行政协议的效力问题。2007年11月，因省道S309线官渡集镇段改线工程需要，浏阳市官渡镇人民政府作为“征地单位”与“被征地单位”五马居民小组签订《征地协议书》，作为征地单位的浏阳市官渡镇人民政府不具备“征用”土地职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及《中华人民共和国合同法》第五十条、第五十二条第（五）项的规定，该《征地协议书》应为无效协议，李**主张浏阳市官渡镇人民政府与五马居民小组签订的《征地协议书》为无效协议的诉讼请求，本院予以支持。由于省道S309线官渡集镇段改线工程已全部修建完毕，且浏阳市官渡镇人民政府已按照浏阳市人民政府（2005）4号文件规定标准已进行了补偿，五马居民小组领取了补偿款，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，虽然该行政协议无效，但在不能返还“征用”土地情况下，已经进行了补偿，故不存在再进行折价赔偿或赔偿损失；二、李**主张“征用”土地的行为违法问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，浏阳市官渡镇人民政府在涉案项目没有办理农用地转用审批手续情况下，就与五马居民小组签订《征地协议书》，其用地行为违反了上述规定，李**主张浏阳市官渡镇人民政府“征用”五马居民小组土地的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。虽然用地违法，但官渡镇人民政府已按照规定进行了补偿，故不存在再进行违法赔偿。另根据湘发改交能（2009）130号湖南省发展和改革委员会批复，明确省道S309线浏阳铁树坳至官渡公路改建工程项目是长沙市重要的经济干线公路，也是湘东地区连接江西的省际公路通道，它的建成可以优化区域路网结构，服务两型社会建设，畅通湖南省东部地区出口通道，促进沿线区域经济和社会发展，因此，并不能因其用地行为违法而予以撤销，否则将会给国家利益，社会公共利益造成重大损害。在违法用地行为未得到有效控制的情况下，浏阳市官渡镇人民政府对涉案项目的用地应予以完善补办手续。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认浏阳市官渡镇人民政府与浏阳**岳居委会五马居民小组签订的《征地协议书》无效；

二、确认浏阳市官渡镇人民政府“征用”浏阳市官渡镇南岳居委会五马居民小组10.124亩土地的用地行为违法。

本案受理费50元，由被告浏阳市官渡镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月二十五日