陈**与瑞安市教育局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告陈*春诉被告瑞安市教育局不履行人事代理法定职责一案，本院于2014年10月16日受理后，依法组成合议庭，与（2014）温瑞行赔初字第6号原告陈*春诉被告瑞安市教育局教育行政赔偿一案合并审理，于2014年11月12日、2014年12月15日公开开庭进行了审理，原告陈*春及被告的委托代理人金小文、周**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告陈*春诉称：原告具有教师资格证，从事民办教育工作23年多，在瑞安市塘下镇办园7年多，本应于2014年2月16日满50周岁退休。2014年2月依瑞教政（2014）16号挂靠人事代理文件挂靠在瑞安市塘下镇一新幼儿园名下，共参保31年6个月。2014年2月10日，**保局、教育局、财政局三局联合会议否定了挂靠人事代理关系后，教育局本应该依据原告资质、从教事实和民办教育促进法、市委政策等规定，重新以原告自己举办的瑞安市塘下镇一佳幼儿园名义对原告进行人事代理。2014年2月13日至26日，原告多次书面向瑞安市教育局提出人事代理申请。可时至今日，被告仍没有落实职责。原告超过法定退休时间未能办理好人事代理是因为被告一直不作为造成的，被告现在以此拒绝原告人事代理申请没有事实依据。故请求判令：1、被告按民办教育促进法和两级市委政策规定履行职责：直接以原告自己举办的瑞安市塘下一佳幼儿园名义为原告办理人事代理手续；并指定人事代理时间从2014年2月13日开始；2、判令撤销2014年10月8日由被告人事代理部作出的“关于对陈*春女士人事代理申请的答复”函。

被告辩称

被告瑞安市教育局辩称：一、被告的行政行为合法有据。1、选定试点学校符合政策要求。2011年，中**市委发布《实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》。文件明确将“先行先试”作为民办教育综合改革试点的原则之一。2012年5月25日，为落实中**市委的文件精神，中**市委印发了《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》，规定：2012年作为政策试行阶段，着重做好政策在首批试点学校的贯彻落实工作；将于下半年确定第二批试点学校名单。该文件还将瑞安市实施民办教育综合改革试点首批推进学校名单作为附件上报温**委、市政府。2013年4月15日，温州市人民政府办公室发布《关于做好国家民办教育综合改革第二批试点学校申报工作的通知》，进一步明确了第二批试点学校申报对象、申报条件、申报程序等。文件还确定了第二批试点学校申报名额。据该文件，瑞安市列入第二批试点学校申报的名额即学校数为40所。2013年4月28日，瑞安市人民政府将该40所学校名单上报温州市人民政府。2013年7月12日，答辩人发出瑞教中（2013）180号文件，将40所学校的名单予以公布。因此，答辩人确定民办教育综合改革的试点学校，并在试点学校先行先试，完全符合上级文件有关规定与精神。2、在试点学校中实行人事代理合理合规。首先，民办学校数量众多，办学规模参差不齐，若不在经过甄别的试点学校中实行人事代理，将无法引导民办学校做强创优。其次，在试点学校中实行人事代理，目的是稳健推进民办教育综合改革，如果参加人事代理不以试点学校为前提，而让所有民办学校都参加，那么，选定改革试点学校便无必要。再次，瑞委（2012）8号文件规定：8月底前完成首批试点学校的人事代理和社会保险的参保工作。可见，按该文件精神，试点学校、人事代理、社会保险是相关联并互为前提的。3、参加事业单位社会保险的先决条件明确、合法。瑞委（2012）8号文件规定：参加人事代理是民办学校教师参加职称评审、社会保险、评先评优的前提。瑞安市人力资源和社会保障局、教育局、财政局、机构**办公室联合发布的《瑞安市完善民办教育社会保险制度实施办法》（即瑞人社（2013）60号文件）第三条规定：具备以下条件的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险：（一）取得相应教师任职资格；（二）参加人事代理；（三）从事相应教育教学工作。因此，民办教育综合改革中，参加人事代理才能参加事业单位社会保险，有充分的政策依据。原告所在学校不是民办教育综合改革的试点学校，没有参加人事代理，也就不能参加事业单位社会保险。二、原告存在过错。瑞委（2012）8号文件规定：将于下半年确定第二批试点学校名单。答辩人根据有关会议的工作部署，在2013年2月，即要求瑞安市内的民办学校申报参加民办教育综合改革第二批试点。2013年2月19日，原告向答辩人提出申报，要求列入第二批试点学校，同年7月12日，答辩人以文件形式公布40所学校的名单。截止该日，原告若对自己创办的学校未被列入第二批试点学校有异议，或者认为非试点学校的教师也可以参加人事代理，则应及时提出。然而，原告却提供虚假材料，以系第二批试点学校教师的名义申请，参加人事代理，误导答辩人于2014年1月26日发出“瑞教政（2014）16号文件”。之后，答辩人与瑞安市人力资源和社会保障局、瑞**政局通过联合调查，查明原告参加人事代理时所提供给的劳动合同是虚假的，便于2014年2月19日发出“瑞教政（2014）26号文件”，撤销了“瑞教政（2014）16号文件”。原告出生于1964年2月16日，在答辩人发出“瑞教政（2014）26号文件”时，已经年满50周岁。根据**务院《关于工人退休、退职的暂行办法》的规定，原告已经达到法定退休年龄，应该以职工身份办理退休手续。综上所述，被告的行政行为合法有据，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，造成现在局面的主要原因是原告自身的过错，请驳回原告的诉讼请求。

原告在举证期限内向本院提交下列证据：1、身份证；2、教师资格证；3、幼儿园办学许可证；4、民办非企业单位登记证书，证据1-4证明原告符合人事代理的条件，原告起诉主体适格；5、强烈要求参加人事代理和事业性社会保险的报告（2月12日）；6、要求直接以瑞安市塘下镇一佳幼儿园单位名义参加人事代理、继而参加事业单位社会保险的报告（2月18日）；7、要求参加瑞安教师人事代理、继而参加瑞安**会保险退休的报告（2月25日）；8、出租车司机证人证言、出租车发票；9、原告所在单位教师证人证言，证据5-9证明在挂靠代理被否定后，原告确曾多次向被告明确书面申请以一佳幼儿园名义参加人事代理；10、被告对原告的答复函，证明被告违法不作为；11、要求参加事业单位人事代理的报告（2014年1月20日）；12、瑞教政（2014）16号文件；13、人事代理合同书；14、“关于陈**女士人事代理申请的答复”函（2014年10月8日），证据11-14证明如下：首先，证明原告2014年1月下旬以自己举办的瑞安市塘下镇一佳幼儿园名义提出过人事代理申请；其次，证明挂靠代理系被告出于“改革稳健推进”考虑的知情有意行为，非被告所称的原告提供虚假材料串通诈骗行为；再次，证明被告现违法不作为；15、民办老师及学生签名声明，证明部分幼儿园未收到教育局有关组织教师办理人事代理手续的通知；16、录音资料（原告与被告人事代理部老师对话的录音），证明原告的挂靠行为教育局是知情的，且挂靠代理不成功后原告一直在申诉；17、温州教育局民办教育处的证明，证明原告曾向温州市教育局反映情况；18、市长专线、市长信箱下载件两份，证明原告在知道三局会议的时候就马上向被告提出申请，且在遭到阻力后向有关部门求诉。

原告申请本院依职权调取瑞**育局、瑞安市人力资源和社会保障局《关于对陈**同志人事代理和按事业性质参保不予受理的报告》，以证明人事代理被否决后就以自己所办的幼儿园名义进行人事代理。原告还补充提供了温**委市政府发布的《关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，即温委（2013）63号文件，以证明社保政策进一步放松，比1＋9文件更加放宽。

被告在举证期限内向本院提供了如下证据：1、中共**温委（2011）8号文件；2、关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法（试行）；3、中共**瑞委（2012）8号文件；4、瑞人社（2013）60号文件；5、第二批试点学校申报明细表；6、（原告）申报表；7、温**办公室（2013）100号文件；8、（瑞安市政府上报）第二批试点学校申报汇总表；9、瑞教中（2013）180号文件；10、通知；11、人事代理办事指南；12、材料审核安排表，证据1-12证明被告行政行为的政策依据，有序开展人事代理工作，原告申报要求列入第二批试点学校但未被准许；13、瑞教政（2014）16号文件；14、瑞教政（2014）26号文件，证据13、14证明原告提供虚假材料，骗取参与人事代理资格，后被撤销。

被告经本院许可补充了温州市政府办公室发布的《2012年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》、《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》等两份文件，证明根据温州政策在具体落实民办教育改革过程中，是分批进行有序推进，在试点单位办理人事代理。

上述证据经庭审出示、质证。被告对原告提供的证据质证意见：证据1、2、3、4、10、14无异议；证据5、6、7无法证明原告曾书面明确向被告提出以其办理的一佳幼儿园名义参加人事代理；证据8、9真实性有异议，且与本案无关联；证据11，被告并没有收到该份报告；证据12真实、合法，但无法证实原告的待证事实；证据13内容不真实，且不具备合法性；证据15，被告发出的是参加民办教育综合改革试点的通知，故原告称的通知本身就不存在；证据16，取得方式不合法，且录音内容不足以证明原告的证明对象；证据17，证明作出的主体有异议，且与本案并无关联；证据18，仅仅是原告信访的过程记录，无法证明被告的具体行政行为违法或者不作为；对法院调取的证据的真实性无异议，但不能证明否定前就提出申请；对温委（2013）63号文件的真实性无异议，但具体还要按温州市人民政府办公室的工作部署实施。原告对被告提供的证据1-14真实性没有意见，但关联性有异议，被告欲笼统地用以上文件证明其行政行为的依据不成立；对被告补充的两份文件，2012、2013年的工作要点规定分批进行，但并不能证明禁止非试点单位的老师不能参加人事代理与事业保险。

本院查明

经审查，本院对上述证据综合确认如下：原告提供的证据1、2、3、4可以证明其身份及创办瑞安市塘下镇一佳幼儿园情况，予以采信；证据10可以证明原告曾向瑞安市教育局反映要求参加人事代理，瑞安市教育局予以答复，并告知不能办理的原因，本院予以采信；证据14可以证明原告于2014年9月16日向被告递交“要求参加民办教师人事代理的报告”，被告答复其不能办理的原因，予以采信。证据12、13证明对象为挂靠代理行为系被告知情有意行为，与本案并无关联；证据15证明对象为部分幼儿园未收到教育局有关组织教师办理人事代理手续的通知，因人事代理只在试点学校开展实施，故该证据与本案无关联，不予以采信；原告提供的其他证据以及申请本院依职权调取的证据，不足以证明原告曾在2014年2月16日前向被告书面明确提出以其自己办理的塘下一佳幼儿园名义参加人事代理的事实，故本院不予采信。原告提供的温委（2013）63号文件、被告提供的证据1-12以及补充提供的两份文件，可以证明温州市、瑞安市开展民办教育综合改革、人事代理的政策依据及工作的推进情况，予以采信；被告提供的证据13、14可以证明原告原挂靠其他幼儿园参加人事代理被否定的事实，与本案事实相关联，予以采信。

根据以上采信的证据以及当事人陈述，本院认定事实如下：

2011年温**委市政府发布《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，即温委（2011）8号文件，并附九个政策，其中规定：“以教师资格和人事代理制度为切入点健全社会保障机制。凡取得相应教师任职资格参加人事代理并从事相应教育教学工作的民办老师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险。”“民办学校必须组织教师参加人事代理，人事代理作为其参加职称评审、社会保险、评优评先的前提。市、县两级教育行政部门要建立人才中心教育分部，具体负责办理教师人事代理工作，接受同级人才中心指导。”《若干意见》附2《关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法》，其中第八条规定：“凡取得相应任职资格并已应聘到各类民事学校任教的教育，均要参加人事代理。”第三十四条规定：“本办法自发布之日起施行，由温州市人力资源和社会保障局、温**育局、温**政局负责解释。”

2012年2月24日，温州市政府办公室发出《2012年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》，将2012年作为政策试水阶段，做好1＋9政策在100所首批推进学校的贯彻落实工作。5月份完成首批学校教师人事代理建档，10月完成全市民办学校教师人事代理建档工作。

2012年5月25日，瑞**委市政府发布《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》（即瑞委（2012）8号文件）。规定：教育、人力社保部门须于2012年8月底完成首批试点学校教师的人事代理和社会保险工作，10月底前完成全部民办学校教师人事代理档案建档工作。文件并附有瑞安市9所第一批试点学校名单。

2013年2月8日，温州市政府办公室发出《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》，指出要进一步完善综合改革政策体系，整合现有的民办教育综合改革试点政策，进一步修订完善，形成温州市民办教育综合改革1＋x文件2013年升级版。推进第二批300所学校试点工作，5月完成首批100所试点学校所有应代理教师的人事代理手续，10月份完成第二批试点学校教师代理工作。

2013年4月15日，温州市政府办公室《关于做好国家民办教育综合改革第二批试点学校申报工作的通知》，规定了申报条件，确定了名额分配，瑞安市分到学校数为40所。

2013年8月26日温**委市政府发布《关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，即温委（2013）63号文件，并附十四个政策，其中附2《关于进一步加强民办学校教师队伍建设的实施办法》（试行）中关于民办教师参加人事代理的条件、内容、程序与原规定完全一致。

原告于2005年6月取得幼儿园教师资格，2010年起在本市塘下创办瑞安市塘下镇一佳幼儿园并从事教育工作，2014年1月前社保关系在温州市，满50周岁退休时间为2014年2月16日。瑞安市塘下镇一佳幼儿园参加第二批试点学校申报，但未被确定为试点单位，原告遂于2014年1月16日以自己为瑞安市一新幼儿园教师的名义，由该园与被告签订《人事代理合同》，委托被告对原告进行人事代理。同日，被告发瑞教政（2014）16号文件，将原告列为该园参加事业单位社会保险人员名单。2月10日，被告经调查认定原告并非瑞安市一新幼儿园聘任教师，于同月19日发出瑞教政（2014）26号文件，撤销了瑞教政（2014）16号文件，取消一新幼儿园对其的委托代理。之后，原告多次来信来访，向被告要求以其所办的一佳幼儿园教师名义办理人事代理手续。同年2月27日，原告通过市长信箱反映并要求直接以一佳幼儿园名义对其办理人事代理，2014年8月13日再次通过市长信箱提出，并自述本人于2014年2月26日向被告书面提出人事代理。2014年9月2日被告进行答复，认为于2月19日发出瑞教政（2014）26号文件后，“原告并未以瑞安市塘下镇一佳幼儿园名义再次书面申请，即便有也不能受理”。理由：一、幼儿园未确定为试点学校；二、截止2月19日发出瑞教政（2014）26号文件原告已超企业职工的退休年龄。

同年10月8日，被告针对9月16日原告要求以一佳幼儿园老师名义对其办理人事代理的书面申请，以瑞安市人才市场管理办公室教育分部人事代理部名义作出答复称：民办老师人事代理工作当前仍处于在试点单位分批开展并逐步完成阶段，原告所在单位非试点单位，原告收到申请时已过企业职工的退休时间，故不能予以受理。原告遂提起诉讼。

本院认为

本院认为，原告要求被告为民办学校教师办理人事代理手续，并非属于被告应履行的法定职责。温州市作为民办教育综合改革的全国试点之一，出台了温委（2011）8号和温委（2013）26号文件及相关配套文件，提出了“凡取得相应教师任职资格参加人事代理并从事相应教育教学工作的民办老师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险”的要求。2012年和2013年又根据实施的情况出台实施国家民办教育综合改革试点工作要点，明确在温州市政府分配的第一、二批试点学校实施人事代理工作及完成时间，要求各县市实施。按照上述政策先试先行的性质以及实施的进度，被告履行对民办学校教师办理人事代理工作特定职责的范围实际上处于仅限在瑞安市试点学校中实施的阶段，未列入试点学校的民办教师尚不能办理人事代理手续。2012年5月25日，瑞安市政府《关于加快推进民办教育综合改革试点工作的实施意见》虽规定2012年10月底前完成全部民办学校教师人事代理档案建档工作，因与温州市政府《2013年实施国家民办教育综合改革试点工作要点》相冲突，事实上未实施，故原告称应按该意见实施的理由不予以采纳。因原告所在的学校未被列入第一、二批试点学校名单，故被告拒绝为原告办理人事代理手续，并未违反其特定职责，其行为并不违法，原告的诉讼请求应予以驳回。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告陈**的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由原告陈**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预缴到浙江省**民法院，或汇至温州市财政局非税收入结算户，开户行农**市分行，帐号：19xxx13。逾期不交按自动撤回上诉处理）。

裁判日期

二〇一五年一月五日