毛**与台州市司法局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人台州市司法局因被上诉人毛*铭诉其不履行受理、查处法定职责一案，不服台州市黄岩区人民法院于2014年11月7日作出的（2014）台黄行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月29日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人台州市司法局的委托代理人邵**、王**、被上诉人毛*铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2010年4月29日，原告向浙江省司法厅投递《关于要求调查处理缪**律师在刑事诉讼中向侦查机关提供虚假证言的报告》，浙江省司法厅收件后，于次月6日转给被告台州市司法局查处。被告收到浙江省司法厅的《投诉事项转办通知单》后，转给温**法局查处。温**法局未向原告送达调查结果。2012年5月9日，原告向浙江省司法厅投递《关于要求追究缪**违反律师法行政法律责任的投诉》。当月21日，浙江省司法厅向被告发出浙司*（2012）17号《投诉事项转办通知单》并附原告的上述《投诉》件，转给被告台州市司法局调查处理，同时告知原告转件情况。被告收件后，于同年6月5日将原告的《投诉》件转由温**法局查处，随件附台司*（2012）1号《信访事项转办通知单》。当月9日，原告向被告提出《对台州市司法局二次转办投诉案件的异议》，要求被告追究被投诉人的行政法律责任。同年9月28日，温**法局将调查情况以书面形式告知原告。原告于当月30日向温**法局提出《关于对告知单的异议与要求》对被告的二次转办提出异议，表示不接受温**法局的告知。同年11月15日，原告向被告投递《关于要求你局受理、查处我投诉案件的投诉》，要求被告受理、查处浙江省司法厅转办的投诉事项。同年11月21日，被告向原告寄送了《台州市司法局关于毛**投诉信访件的告知单》认为原告于2012年5月再次向省厅反应的事项与2010年基本相同，属于重复信访，表示对原告的投诉不予受理。2013年6月13日，原告再次向浙江省司法厅投递《律师行业投诉件》，注明对以前向该厅已有反映、投诉的内容不再重复外，另称缪**在被告向其核实原告投诉情况时弄虚作假，抵赖拒绝代理控告，要求给予查处。当月17日，浙江省司法厅向温**法局发出浙司*（2013）96号《投诉事项转办通知单》，将原告的投诉转给该局调查处理。同年8月22日，温**法局给原告作出《关于对毛**投诉律师缪**的答复》。原告于同年10月21日向温**民法院提起行政诉讼，要求确认温**法局对原告就受聘刑辩律师缪**有关作伪证等执业违法行为的投诉，拒绝进行调查的行为违法。同年12月11日，温**民法院作出（2013）台温行初字第55号行政判决，认为温**法局就原告的投诉，除了部分内容不属其法定职责外，其余职责已经履行。因此驳回原告的诉讼请求。原告不服，向台州**民法院上诉。2014年3月14日，台州**民法院作出（2014）浙台行终字第10号行政判决，驳回上诉，维持原判。同年5月，原告提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，原告以缪**律师接受委托后作为其刑事辩护人在履行职责时行为违法为事由提出投诉，与投诉事项具有利害关系，继而要求被告受理该投诉事项提起本案诉讼，具有原告主体资格。被告辩称对缪**的处理结果与原告没有利害关系，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，理由不成立。律师法第四十七条、四十八条、四十九条和五十一条分别规定了设区的市级人民政府司法行政部门对律师的违法行为有作出行政处罚的职责；**法部的《律师执业管理办法》第四十四条第一款第（四）项规定设区的市级司法行政机关依法定职权对律师的违法行为实施行政处罚。被告作为设区的市级人民政府司法行政部门，对律师的违法行为负有法定的行政处罚职责。这一法定职责应当包含了对投诉的受理和进行调查取证的职权和职责；这一法定职责，通常也是通过受理投诉和进行调查的行为加以实施。因此，被告对原告提出的投诉事项有受理、查处的法定职责。律师法第五十二条和**法部《律师执业管理办法》第四十三条第一款第（二）项规定县级司法行政机关有受理对律师的举报和投诉、进行调查的职责，应理解为法律、规章对没有处罚权的司法行政机关特别授予的受理、调查职权，这只能说县级司法行政机关也具有这一职权，而不意味着有处罚职权的司法行政机关没有受理、调查的职权。被告以此为由辨称自己不具有受理、调查原告投诉事项的职责，是对立法本意的偏面理解。浙江省司法厅的《浙江省律师行业投诉查处工作规则》是浙江省人民政府司法行政部门的规范性文件，对全省司法行政部门具有约束效力。按该《规则》第七条的规定，被告对律师的投诉负有查处职责；按该《规则》第十六条第二款的规定，被告对省司法厅转办的案件不应再次转办。这二条规定，在未经法定程序确认与上位法相抵触的情况下，被告应当无条件遵守执行。被告在接到省司法厅的浙司信（2012）17号《投诉事项转办通知单》后，违反上述《规则》第十六条第二款的规定，再次转给温**法局办理，拒不履行受理原告投诉的法定职责，应当确认为违法。被告辩称省司法厅上述《规则》规定的相关条款与法律、规章相抵触，未提供已经法定程序确认的规范依据，其主张不予采纳。被告在接到省司法厅转办通知后的调查行为和转给温**法局办理的行为，以及温**法局的调查、报告，均不能说明被告履行了受理原告投诉的职责，更不能证明被告不受理原告投诉行为的合法性。被告作出不受理决定后，温**法局根据浙江省司法厅的转办通知，受理了原告于2013年提出的再次投诉，并作出了调查处理答复。原告再次投诉的事项包含了他2012年的投诉内容。温**民法院和台州**民法院均判决确认温**法局对原告2013年的投诉履行了法定的查处职责，且判决已经发生法律效力。据此，可认为原告要求被告受理的投诉事项已经得到了处理，现在再判令被告受理原告的投诉没有实际意义。依照《最**法院关于〈执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，判决被告台州市司法局不受理原告2012年投诉的行为违法。案件受理费人民币五十元，由被告台州市司法局负担。

上诉人诉称

上诉人台州市司法局上诉称：1、一审判决认定上诉人对被上诉人提出的投诉事项有受理、查处的法定职责，难以成立。《律师法》第五十二条规定“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。”《律师执业管理办法》第四十三条规定：“县级司法行政机关对其执业机构在本行政区域的律师的执业活动进行日常监督管理，履行下列职责：（二）受理对律师的举报和投诉。”该办法第四十四条规定：“设区的市级司法行政机关履行下列监督管理职责：（二）指导下一级司法行政机关对律师的日常监督管理工作，组织开展对律师执业的专项检查或者专项考核工作，指导对律师重大投诉案件的查处工作。”可见，针对当事人对于律师执业活动的投诉，《律师法》和《律师执业管理办法》对县级司法行政部门和设区的市级司法行政部门的层级权限作了明确的划分，即由县级司法行政部门受理、查处对律师的投诉，由设区的市级司法行政部门指导对律师重大投诉案件的查处。对照本案，被上诉人投诉缪**律师作为其刑事辩护人在履行职责时行为违法，该投诉案件事实并不清楚，依法应由被投诉人所在地的县级司法行政部门受理、查处。所谓法定职责，应是法律、法规和规章明确规定的职责。《律师法》、《律师执业管理办法》等法律、规章没有明确规定设区的市级司法行政部门应当履行对律师投诉的受理、查处职责，从对律师违法行为给予行政处罚的法定职责也难以推导出其隐含了对律师投诉的受理、查处职责。因此，一审判决认定上诉人对被上诉人的投诉事项具有受理、调查的法定职责无法成立。2、即使上诉人负有被诉职责，转办行为也不违法。实际上，上诉人是征得省厅同意后才将被上诉人的投诉事项转交给温岭市司法局办理的。省厅当时误将上诉人当成被投诉人所在地的主管司法行政部门，经上诉人电话请示后，省厅同意将该投诉事项转至被投诉人所在地的主管司法行政部门即温岭市司法局调查处理。2013年6月，被上诉人再次向省厅投诉缪**律师，省厅直接转至温岭市司法局调查处理，说明之前上诉人的转办行为并未违反省厅的要求。退一步说，即使上诉人对被上诉人的投诉案件有受理、查处的职责，这一职责也是隐含的，是不明确的。上诉人将投诉案件转交给有法律明示性职责的温岭市司法局处理，并告知了被上诉人，不能说是拒绝履行。而且，《浙江省律师行业投诉查处工作规则》属于内部规范性文件，不属于法律的范畴，投诉案件由哪级司法行政部门办理，是司法行政部门内部的管辖分工，不影响被上诉人的权益。因此，未按《浙江省律师行业投诉查处工作规则》第十六条第二款执行，并不属于违法。一审判决缺乏理据，请二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人毛**答辩称：1、上诉人称其对本案所涉及的投诉事项不具有立案、查处法定职责，违反了**法部关于严格执行《律师法》，进一步加强律师队伍建设的决定（司*（1996）006号）和**法部关于认真受理当事人对律师投诉的通知。其对律师法第五十二条所作的解释，曲解了律师法基本精神。台州市司法局于2012年11月12日作出不受理答辩人投诉事项决定的依据即所谓答辩人投诉事项是“重复信访”及《信访条例》，不是现所辩称的其对答辩人投诉事项“不具备立案、查处法定职责”及律师法第五十二条。2、台州市司法局所谓经电话请示省厅同意后转温岭市司法局处理一事是不存在的，其在举证期限届满后收集、提交省厅律管处2014年7月18日情况说明，属违法取证举证。3、台州市司法局2012年11月21日“不受理”决定是本案被诉行政行为，但台州市司法局不依法举证证明作出该行政行为的事实证据，还不断提出各种错误观点、意见，转移法庭对其该行为合法性审查。上诉人提出的上诉请求及理由是错误的，请予驳回。

双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。

法庭审查时，围绕一审判决是否正确的审理重点，进行了质证和辩论。

本院查明

经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国律师法》第四十八条第（二）项、第四十九条第一款第（三）项的规定，对律师在接受委托后，无正当理由拒绝辩护或者代理，向司法行政部门提供虚假或者其他弄虚作假行为的，设区的市级人民政府司法行政部门具有作出行政处罚的法定职责。行政机关履行行政处罚的法定职责，应当通过受理投诉、进行调查取证、查处等一系列行为来实施。本案中，被上诉人于2012年5月9日向浙江省司法厅投递的《关于要求追究缪**违反律师法行政法律责任的投诉》，其投诉事项认为被投诉人缪**律师无正当理由拒绝代理控告申诉、不尽辩护职责、故意提供虚假证据，投诉请求为追究缪**违反律师法的行政法律责任。浙江省司法厅在接到被上诉人的投诉后，在给上诉人作出的浙司信（2012）17号《投诉事项转办通知单》上，明确载明“请你局根据《中华人民共和国律师法》、**法部有关规定和《浙江省律师行业投诉查处工作规则》调查处理，向投诉人了解相关情况，并于30日内将调查结果书面答复投诉人。”因此，上诉人对被上诉人的投诉事项有受理、查处的法定职责。《中华人民共和国律师法》和《律师执业管理办法》虽然规定县级司法行政机关有受理对律师的举报和投诉、进行调查的职责，设区的市级司法行政机关指导对律师重大投诉案件的查处，但该规定并未否定设区的市级司法行政机关的行政处罚职权。根据《浙江省律师行业投诉查处工作规则》第十六条第二款的规定，下级司法行政机关对于上级司法行政机关转办的投诉案件不应再次转办。因此，上诉人认为自己对被上诉人提出的投诉事项不具有受理、查处的法定职责的理由不成立，其将省司法厅转办的投诉件再次转给温岭市司法局办理，不符合其上级司法行政机关的规范性文件的规定。上诉人在接到省司法厅转办单后进行的调查行为及温岭市司法局在收到上诉人的转办单后进行办理的行为，并不能说明上诉人已经履行了受理被上诉人投诉的职责。被上诉人在2013年6月13日向浙江省司法厅的再次投诉的事项中包含了其2012年5月9日的投诉内容，且经生效的判决确认温岭市司法局对被上诉人2013年的投诉履行了法定职责。一审法院据此认定被上诉人要求上诉人受理投诉事项已经得到处理，再判令上诉人受理被上诉人的投诉没有实际意义，判决确认上诉人不受理被上诉人2012年投诉的行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市司法局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月二十日