安徽江**限公司与枞阳县招标投标管理局行政处理一案一审行政判决书

审理经过

原告安徽江**限公司（以下称江**司）诉被告枞阳县招标投标管理局（以下称枞阳县招标局）行政处理一案，原**公司于2014年12月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，诉讼过程中，依法通知枞阳**管理局、宿州市兴**限责任公司（以下称兴**司）作为第三人参加诉讼。于2014年12月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭进行了审理。原**公司的委托代理人施**、被告枞阳县招标局的委托代理人吴**、方*，第三人枞阳**管理局的法定代表人鲍**、委托代理人疏义国、左**，第三人兴**司的委托代理人吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

江**司诉称：2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片Ⅱ标段工程，由枞阳**组织公开招投标，2014年10月13日开标，江**司为第二中标候选人，并于2014年10月14日予以公示。但枞阳县招标局于同年10月29日突然公告：在公示期间，接到对第一中标候选人和第二中标候选人的相关投诉，经对投诉情况的调查，第一中标候选人安徽杰**限公司在开标过程中提供了不实证明材料，第二中标候选人江**司提供的相关证明材料未响应招标文件的相关实质性要求。从而公告确定中标人为第三候选人即兴远公司。取消了江**司的中标资格。江**司认为：一、枞阳县招标局认定事实错误。该工程于2014年9月4日发布招标公告，同年9月22日发布招标文件，在此之前未对投标单位拟派的建造师上一年度的养老保险要求为投标单位购买，只是要求建造师有上一年度的养老保险即可。江**司拟派建造师李*的养老保险之前由李*个人购买，且持续时间有十余年，李*的养老保险是在2014年4月转入江**司，由江**司购买，根据安徽省劳动和社会保障厅、财政厅“劳社秘（2005）79号文件”规定，社会保险缴费结算期由原按自然年度，即1月1日至12月31日确定，改为当年7月1日至次年6月30日，缴费基数调整时间统一为每年的7月1日。最迟要在2007年进行调整。因此江**司拟派的建造师完全符合招标文件实质性要求，枞阳县招标局单方强制性认定“养老保险上年度末”是指自然年度，属认定事实错误。招标答疑文件要求“社保部门出具由投标单位为其购买的上年度末养老保险个人账户对账单或证明文件”，实质性要求是拟派的建造师为投标单位的员工，不可能是要求该建造师在投标单位的工作年限。且招标文件要求投标单位在资格预审时即上报拟派建造师名单，并直至开标结束不得变更，但枞阳县招标局在预审报名结束后才对投标人拟派建造师的保险购买年限作出新的规定，明显侵害了江**司的权益。二、枞阳县招标局发布的中标公告程序违法。该公告认定江**司提供的相关材料未响应招标文件的相关实质性要求，取消了江**司的中标资格，从而直接确定中标人为第三人兴远公司，程序违法；公告之前未告知江**司取消的事实、理由及依据，没有给予江**司申诉、辩解、陈述的权利，也未告知江**司不服该决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。三、枞阳县招标局发布的中标公告适用法律错误。枞阳县招标局违反了《招标投标法》第十八条和《招标投标法实施条例》第三十二条第二项的规定，潜在地排除新成立公司和新进建造师参与该工程的投标和建设资格。请求法院判决撤销枞阳县招标局于2014年10月29日作出的“关于2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片Ⅱ标段工程中标结果的公告”，确认江**司为该工程的中标人。案件受理费由枞阳县招标局承担。

江河公司向本院提交如下证据：一、江河公司的营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明江河公司的主体资格；二、枞阳县招标局于2014年10月14日发布的中标公示、2014年10月29日公示的中标结果公告。证明枞阳县招标局发布该工程招标的事实，江河公司的中标候选人资格，枞阳县招标局确定中标人的事实；三、安徽省劳动和社会保障厅、财政厅“劳社秘（2005）79号文件”、建造师李*的养老保险对账单。证明自2007年起养老保险年度由自然年度调整为当年7月1日到次年6月30日，江河公司拟派建造师李*的养老保险符合招标文件要求的事实。

被告辩称

枞阳县招标局辩称：一、枞阳县招标局发布中标公告不属行政行为，更不是具体行政行为，系选定合同缔约方的一种方式，不属于可诉的具体行政行为；二、江河公司的诉讼请求不符合法律规定，枞阳县招标局发布的公告中有查处其他投标人提供不属实材料的部分，与江河公司无关，江河公司无权要求撤销。并且江河公司要求判决确认其为中标人不符合法律规定，确认中标人是民事行为；三、江河公司对招标文件的理解有偏差，招标文件有明确规定提供上一年度末的养老保险单，对于上一年度的计算应是1月1日至12月31日，江河公司对招标答疑文件有异议，应当在法定期间内提出；四、江河公司认为枞阳县招标局程序违法，但枞阳县招标局的行为不属于行政处罚；五、对投标人条件的设定只要不违反法律的强制性、禁止性规定，应当予以认定。综上，请求法院驳回江河公司的诉讼请求。

枞阳县招标局为证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据：一、枞阳县招标局组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明其主体资格；二、招标文件。证明该工程招投标具体要求；三、招标人**管理局2014年9月25日及9月26日的两份招标答疑文件。证明对建造师的要求为“社保部门出具由投标单位为其购买的上年度末养老保险个人账户对账单或证明原件”；四、投标文件。证明江河公司投标的相关事实；五、枞阳县**征缴中心书面证明一份。证明江河公司建造师李*不符合招标文件要求。

第三人枞阳**管理局在庭审中述称：一、枞阳**管理局作为招标人，发布的招标文件以及答疑文件均为合法有效，且招标文件对养老保险“上一年度末”有明确规定，在没有明确约定下，应以1月1日至12月31日为准。且养老保险的缴费年度与结算年度不是同一标准。二、枞阳**管理局在招标、投标过程中对江河公司拟派的建造师资质不清楚，只是在公示期间经枞阳县招标局对投诉的核实才确定江河公司拟派的建造师不符合实质性要求，不存在排除潜在投标人；三、江河公司的起诉不符合行政诉讼法的规定，按照招投标法的规定，江河公司可以在异议期内提出异议；四、该工程中标文件及相关公告的发布，均系枞阳县招标局所为，且为该局职责范围，枞阳县招标局没有作出相关具体行政行为，不具有可诉性。请求法院驳回江河公司的诉讼请求。

第三人枞阳**管理局向本院提交了以下证据：一、枞阳**管理局组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明其主体资格；二、安庆市发展和改革委员会安发改许可（2014）57号文件“关于2013年枞阳县田间工程建设项目实施方案的批复”。证明该招标工程系经合法批准。三、枞阳**员会、枞阳县招标局关于2013年枞阳县田间工程建设项目招标方案的请示及批准文件。证明该工程招标方案经请示并获批准；四、招标代理委托合同、招标代理机构代码证、法定代表人身份证明。证明枞阳**管理局依法与招标代理机构安徽华伟**有限公司签订了招标代理委托合同及代理机构具有合法资质；五、2013年枞阳县田间工程建设项目招标公告。证明本案所涉工程已依法发布招标公告；六、2013年枞阳县田间工程建设项目招标资格预审表。证明对相关申请人资格进行了预审；七、2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片Ⅱ标段招标文件及答疑文件。证明招标过程符合规定；八、2013年枞阳县田间工程建设项目施工招标开标会议议程及评标报告。证明开标、评标程序合法有效；九、中标公示。证明该工程中标候选人于2014年10月14日至10月16日予以公示；十、中标结果公告。证明枞阳县招标局于2014年10月29日发布了该工程中标结果的公告，确定兴**司为中标人。

第三人兴**司在庭审中述称：一、招标人有权设定投标人资质，江河公司拟派的建造师养老保险的购买不符合招标文件规定，取消江河公司的中标资格符合规定。拟派建造师属关键岗位的技术人员，为避免挂靠、借用建造师资质，严格设置建造师资格并无不当，枞阳县招标局不属于排除潜在的投标人；二、枞阳县招标局发布的中标公告不是行政处罚，江河公司认为程序违法没有法律依据；三、枞阳县招标局作为招投标管理机关，对投诉的查处符合职责要求，且处理结果并无不当。至于该公告的性质，不影响招标人继续确定中标人，招投标法及招投标法实施条例均没有规定投标人有陈述申辩、提起诉讼的权利。请求法院依法驳回江河公司的诉讼请求。

第三人兴**司向本院提交了以下证据：兴**司的营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明该公司主体资格。

枞阳县招标局对江河公司提交的证据质证意见为：对证据一、二的真实性、合法性、关联性无异议；对证据三的真实性无异议，但关于保险年度的确定在没有特别约定的情况下，应按照1月1日至12月31日为一年度，不能适用社保部门内部规定的年度，江河公司建造师李*2014年4月才在该公司参保，不符合招标文件的要求。

第三人枞阳**管理局对江河公司提交的证据质证意见为：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议；对证据二、三的真实性无异议，但认为不能达到江河公司的证明目的。

第三人兴**司对江河公司提交的证据质证意见为：对证据一无异议；对证据二的真实性无异议，但枞阳县招标局2014年10月29日公示中标结果的公告中有两项内容，第一是投诉查处结果的公告，该内容符合其职责范围，属合法有效；对证据三的真实性无异议，但不能达到江河公司的证明目的，社保部门的文件是关于保险结算期的改变，不是缴费期的改变，且该规定只是社保部门内部的规定。

江河公司对枞阳县招标局提交的证据质证意见为：对证据一、四、五无异议；对证据二、三，认为证据之间相互矛盾，答疑文件不符合法律规定，工程是2014年9月4日发布招标公告，预报名是9月4日至9月11日，招标公告上注明投标人携带拟派建造师的相关资质文件，并规定拟派建造师在报名后不能变更，江河公司在报名时拟派的建造师符合招标文件的要求。

第三人枞阳**管理局及第三人兴**司对枞阳县招标局提交的证据无异议。

江河公司对第三人枞阳**管理局提交的证据质证意见为：对证据一、二、三、四无异议；对证据五、六、七的质证意见同前述对枞阳县招标局提交的证据的质证意见；对证据八、九、十，不予认可，该证据认定事实错误且程序违法。

枞阳县招标局及第三人兴**司对枞阳**管理局提交的证据无异议。

兴**司提交的证据各方当事人均无异议。

本院对江河公司、枞**标局、第三人枞阳**管理局、第三人兴**司提交的上述证据，结合各方的质证意见，认证意见如下：

一、对江河公司提交的证据一、二、三的真实性予以认定，但证据二中的2014年10月29日公示的中标结果公告是否合法应结合相关法律法规予以认定。

二、对枞阳县招标局提交的证据一、二、三、四、五的真实性予以认定。但证据五只能证明李*养老保险参保的时间，不能达到枞阳县招标局的证明目的。

三、对第三人枞阳**管理局提交的证据一、二、三、四，各方当事人均无异议，予以认定；证据五、六、七、八、九的真实性、合法性及关联性予以认定；对证据十，应结合相关法律法规予以认定。

四、对第三人兴**司提交的证据，各方当事人均无异议，予以认定。

根据对上述证据的认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：2013年枞阳县田间工程建设项目，2014年5月12日经安庆市发展和改革委员会批准建设。2014年9月2日，该工程公开招标方案经枞阳县人民政府批准由枞阳**管理局组织实施。2014年9月3日，枞阳**管理局与安徽华伟**有限公司签订了《招标代理委托合同》，由该公司代理工程招标事宜。同日，招标人枞阳**管理局发布招标公告，确定投标人报名时间为：公告之日起至2014年9月11日17时，审核方式为资格预审。并于2014年9月11日对所有申请人进行了资格预审。后招标人枞阳**管理局编制了“2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片Ⅱ标段”招标文件，Ⅱ标段建设规模为330万元，招标方式为公开招标，资金来源为专项及财政资金，投标人领取图纸、招标文件等时间为2014年9月22日9时30分至16时30分，投标文件提交截止时间为2014年10月13日9时，开标时间为2014年10月13日9时。2014年9月25日、9月26日招标人枞阳**管理局以“2013年枞阳县田间工程建设项目招标答疑文件”的形式，对招标文件进行了部分修改（该修改的内容为招标文件的组成部分），其中一项修改的内容为：招标文件第二章招标须知第三条第6.2.7点、第五条12.4中第②点、第三章投标文件商务标格式第七条中“社保部门出具的上年度末养老保险个人账户对账单或证明原件”改为“社保部门出具由投标单位为其购买的上年度末养老保险个人账户对账单或证明原件”。该招标工程经评标委员会评标后，推荐中标候选人为：第一中标候选人安徽杰**限公司，第二中标候选人江**司，第三中标候选人兴**司。并于2014年10月14日予以公示，公示结束时间为10月16日，公示注明举报受理单位为枞阳县招标局。2014年10月29日，枞阳县招标局发布“关于2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片（二标段）工程中标结果的公告”，公告主要内容为：在中标公示期间，我局接到对第一中标候选人和第二中标候选人的相关投诉。经对投诉情况的调查，安徽杰**限公司在开标过程中提供了不实证明材料，江**司提供的相关证明材料未响应招标文件的相关实质性要求。根据相关法律法规，现将此工程的中标结果公告如下：中标人：兴**司。

江河公司按照规定对该工程投标，通过资格预审，并确定为第二中标候选人，枞**标局于2014年10月29日发布中标结果公告后，江河公司随即向枞**标局提出异议，要求该局予以答复。2014年11月5日，该局给江河公司投诉情况的复函认为：招标文件中明确规定，注册建造师的养老保险须是投标单位为其购买的上年度末养老保险个人账户对账单或证明，江河公司投标文件载明的建造师李*上年度末并不在该公司参保，而是2014年4月开始在该公司参保。所以该公司建造师李*并不符合招标文件中关于建造师的养老保险实质性条款规定。同时该局认为招标文件“社保部门出具的由投标单位为其购买的上年度末养老保险个人账户对账单或证明原件”中的上年度末是指自然年度。

江河公司认为枞阳县招标局作出的处理决定认定事实错误，程序违法，江河公司拟派的建造师李*的养老保险符合招标文件的实质性要求，第一候选人提供不实证明材料，不符合中标条件，根据招标投标法律、法规规定，招标人应当按照候选人名单顺序依次确定第二候选人江河公司为中标人。为此成讼。

本院认为

本院认为：枞阳县招标局系依法成立的对招标投标活动实施监督的职能部门，具有依法调查处理招标投标活动过程中的违规行为等职责。

本案的争议焦点有三个方面：第一，枞阳县招标局所发布的中标结果公告是否属于行政行为，是否具有可诉性。第二，该公告程序是否合法，认定的事实是否正确。第三、该公告适用法律是否正确。

关于第一个方面，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。第六十五条规定：投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定。根据中华人**改革委员会、**设部等七部委发布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定：当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。本案中，枞阳县招标局作为招标投标活动的行政监督部门，对江河公司等投标人及其他利害关系人的投诉具有调查处理并作出行政监督处理决定的职责。该中标结果公告实质上属于行政监督处理决定，江河公司对该处理决定不服，提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款及前述法律法规及规章的规定，应属人民法院行政受案范围。

关于第二个方面，根据《中华人民共和国招标投标法》第二十三条规定：招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。第二十七条规定：投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。第二十九条规定：投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条规定：潜在投标人或者其他利害关系人对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。第五十四条规定：依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

本案中招标人枞阳**管理局编制的“2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片Ⅱ标段招标文件”，确定投标人领取图纸、招标文件等时间为2014年9月22日9时30分至16时30分，投标文件提交截止时间为2014年10月13日9时，开标时间为2014年10月13日9时。2014年9月25日、9月26日招标人枞阳**管理局以“2013年枞阳县田间工程建设项目招标答疑文件”的形式，对招标文件进行了部分修改。2014年10月14日招标人枞阳**管理局发布中标公示，公示期3日，公示注明举报受理单位为枞阳县招标局。招标人枞阳**管理局上述行为符合招标投标法律、法规规定。投标人江河公司未提供证据证明，其对招标文件提出异议，并要求招标人作出答复。也未在公示期间内对评标结果提出异议，并要求招标人作出答复，在此期间应视为江河公司放弃异议权利。

枞阳县招标局在中标公示期间，称接到对第一中标候选人和第二中标候选人的相关投诉，经对投诉情况的调查，于2014年10月29日发布“关于2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片（二标段）工程中标结果的公告”，该公告认定安徽杰**限公司在开标过程中提供了不实证明材料，江**司提供的相关证明材料未响应招标文件的相关实质性要求，从而确定兴**司为中标人。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十一条规定：负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。第二十二条规定：投诉处理决定的应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；（二）投诉人的投诉事项及主张；（三）被投诉人的答辩及请求；（四）调查认定的基本事实；（五）行政监督部门的处理意见及依据。枞阳县招标局在中标公示期间，接到对第一中标候选人和第二中标候选人的相关投诉后，予以受理，未告知被投诉人行使相关权利、处理意见及依据，即作出处理决定。在本案举证期限内，枞阳县招标局未能提供中标结果公告中认定江**司“提供的相关证明材料未响应招标文件的相关实质性要求”的处理程序及认定事实的证据及依据。故该行政处理决定不符合前述法律法规及规章关于处理程序的规定，依法应予撤销。

关于第三个方面，根据《中华人民共和国招标投标法》第四十条第二款的规定：招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。第四十五条规定：中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。第五十五条规定：国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定：有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（六）投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应。招投标活动属于平等主体之间进行的民事活动，本案中，第三人枞阳**管理局作为招标人，对是否进行资格预审、是否编制标底、何时开标、选择何种评标标准和方法等，属于招标人自主决策的事项，评标后，招标人应当根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。按照规定确定中标人、发出中标通知书等是招标人应尽的职责和义务。枞阳县招标局发布的中标结果公告，直接确定本案第三人兴**司为中标人，明显与法律法规规定不符，枞阳县招标局在举证期限内亦未提供作出该行政行为的法律依据，该处理决定属于行政诉讼法规定的超越职权的行政行为，依法应予撤销。

江河公司起诉要求本院确认其为该工程项目中标人，不符合相关法律法规规定，不予支持。

综上，2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片Ⅱ标段工程招标、投标过程中，枞阳县招标局在接到对相关中标候选人的投诉后，所作出的“安徽江**限公司提供的相关证明材料未响应招标文件的相关实质性要求”及“中标人：宿州市兴**限责任公司”的行政处理决定，违反法定程序、且超越职权，对该行政处理的内容依法应予撤销。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第4目、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条、第五十三条第一款之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告枞阳县招标投标管理局于2014年10月29日作出的“关于2013年枞阳县田间工程建设项目马塘片（二标段）工程中标结果的公告”中“安徽江**限公司提供的相关证明材料未响应招标文件的相关实质性要求”及“中标人：宿州市兴**限责任公司”的行政处理部分。

案件受理费50元，由枞阳县招标投标管理局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省**民法院。

裁判日期

二〇一五年二月十一日