黄**与厦门市规划局行政许可一审行政判决书

审理经过

原告黄**不服被告厦门市规划局规划行政许可，向本院提起行政诉讼。本院受理后，因厦门汇**限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，遂依法通知其作为第三人参加诉讼。本案依法由审判员王**担任审判长，与审判员魏*、人民陪审员林**组成合议庭，于2014年4月18日、2014年5月22日、2014年6月19日三次公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈**，被告委托代理人罗**、吕**，第三人委托代理人邵**三次开庭均到庭参加了诉讼，原告黄**第二、第三次开庭均到庭参加了诉讼，第三人委托代理人颜**第一次开庭到庭参加了诉讼，被告副局长王*第一次开庭审理时作为行政首长出庭应诉。本案现已审理终结。

2009年3月18日，被告厦门市规划局作出厦规建（2009）54号《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》，主要内容为：在满足消防规范、结构安全等其他相关规定的前提下，同意汇成建设发展有限公司在市政娱乐中心项目南侧外墙（A）轴处增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道（具体详见核定的图纸），其造型和颜色应与已建建筑相协调。被告核定的图纸有七张：分别为《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层、六层《新增消防逃生梯建筑平面图》。

被告收到应诉材料后，向本院提交了以下作出被诉具体行政行为的证据和依据：

1.厦门汇成发展有限公司申请市政娱乐中心项目增设室外消防逃生楼梯《报告书》；

2.厦门**限公司向厦门市规划局提交的《厦门市建设工程（建筑类）规划许可申请表》、《厦门市建设工程（建筑类）规划许可申请附表》；

3.《建设工程规划许可证》（编号：962121）及其附件；

4.《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》（厦**（2009）54号）；

5.厦门市规划局核定并存档的市政娱乐中心项目一至五层《新增消防逃生梯建筑平面图》及《新增楼梯立面图、透视图》；

6.厦门市**主委员会《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》；

证据1-6证明：原告并非《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》的行政相对人，也非该项目的权利人，原告与该行政许可无利害关系；厦门市规划局依法核定并存档的市政娱乐中心项目《新增消防逃生梯建筑平面图》、《立面图》不存在墙体围合的表述，与原告提供的图纸不同。

7.厦门**限公司组织机构代码证及其出具给黄**的《授权委托书》、黄**身份证明材料；

8.厦门汇成发展有限公司申请变更规划时提交的材料：

（1）市政娱乐中心项目原《中华人民共和国建设工程规划许可证》（编号：962121）；

（2）项目原《中华人民共和国建设用地规划许可证》（编号：962002）；

（3）项目原《建设用地规划设计条件》；

（4）项目《国有土地使用权证》等材料；

（5）《关于江头中心区“汇成里”建设用地的批复》及附图和工程竣工图。

9.厦门**限公司提交的其他材料：

（1）业主委员会同意增设消防梯的《证明》及《公证书》；

（2）《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》；

（3）物业管理处出具的《证明》及同意新设消防楼梯的业主的《土地房屋权证》和相关材料；

（4）厦公消（建修）字（2008）第0314号《建筑工程消防设计的审核意见书》。

证据7-9证明：（1）厦门**限公司为变更规划许可的申请人，黄**受该公司委托代为办理变更规划过程中的相关事宜；（2）厦门**限公司提交的申请材料齐全，且变更事项取得了2／3以上业主的同意，该申请符合申请变更规划事由。

10.《变更规划指标（收件）回执单》、《变更规划指标接件受理单》和《变更规划指标（过程收件）回执单》；

11.（2009）厦规听告字第002号《规划许可听证告知书》、《送达回证》及张贴示意图；

12.《听证情况说明》；

13.《城市规划管理流程卡》（编号：20090047）；

证据11-14证明：（1）被告依法受理申请人的变更规划许可申请；（2）被告依法送达听证告知书，并依程序作出批复决定；（3）被告作出规划许可变更适用法律正确，程序合法。

14.《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》及存档的七张图纸，证明被告作出的批复及附图内容一致，符合申请人的申请目的和要求。

案件审理过程中，被告向本院提出司法鉴定申请，要求对原告持有的《新增楼梯立面、透视图》及《一层新增消防逃生梯建筑平面图》等两张图纸上所盖的“厦门市规划局建设工程规划许可证图纸审核章”及章上“09”、“54”、“文”字样的真实性进行鉴定。本院遂委托福建历思司法鉴定所进行鉴定。2014年4月8日，福建历思司法鉴定所作出闽历思司鉴所（2014）文鉴字第32号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：原告持有的《新增楼梯立面、透视图》及《一层新增消防逃生梯建筑平面图》等两张图纸所盖的“厦门市规划局建设工程规划许可证图纸审核章”及章上“09”、“54”、“文”字样与样本（系被告存档的《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生梯建筑平面图》、原告持有的二至六层《新增消防逃生梯建筑平面图》）上所盖的印章印文是出自同一枚印章所盖印；印章印文内的手写字迹“09”、“54”、“文”是出自同一人所写。

原告诉称

原告黄**诉称，2009年2月17日，厦门**中心全体业主决议同意原告出资增设该楼南面的消防梯。2009年2月19日，原告以厦门**中心开发商厦门汇成发展有限公司的名义向被告提出增设该楼南面的消防梯的申请。2009年3月18日，被告作出了《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》，同时核定了《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层、六层《新增消防逃生梯建筑平面图》。原告即根据被告核定的图纸施工建设。建设完工后，该消防疏散楼梯经消防验收后投入使用。

2012年11月，厦门市城市管理行政执法局依据被告出具的函件认定原告建设的上述消防梯一层、二层的功能房为违法建设，并作出厦城执法（2012）142号《责令拆除违法建设决定书》。原告不服该决定，向厦门**民法院提起行政诉讼。在案件审理期间，原告才知道被告核定的上述消防梯的七份图纸，其中两张图纸，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生梯建筑平面图》，被告存档的与送达给原告的不一致。

原告认为，行政相对人被许可做某件事时，其只能依据行政机关批准并送达的文件进行。被告送达给原告的审批图纸才能对原告产生约束力，原告仅能依据送达的经审核批准的图纸进行建设施工，其无从知晓被告存档图纸与送达图纸不一致，也不知道被告为何会出现如此存档情况。本案存档资料没有送达给原告，不可能对原告发生效力，存档资料与送达资料不同完全是被告自身的内部问题，不能将被告存档方面存在的问题转嫁给原告，更不应让原告承担该项存档错误的责任。

原告依被告送达的图纸施工后，被告依据一份截然相反的存档图纸函复厦门市城市管理行政执法局，厦门市城市管理行政执法局依次责令原告拆除依送达的图纸施工建成的建筑物，被告随意行政，严重侵害了行政相对人的合法权益。

综上，诉请依法确认被告作出的厦规建（2009）54号《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》和核定并送达给原告的《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层及六层《新增消防逃生梯建筑平面图》等七张图纸合法有效。

原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：

1.厦规建（2009）54号批复及被告送达给原告的七张图纸，证明涉诉消防梯功能房系依被告核定图纸建设，建设行为合法。

2.《厦门市规划局关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯规划许可附图有关问题的函》｛厦**（2012）75号｝，证明被告函件中关于以存档图纸为合法有效的观点违背了行政行为法律原则，送达给原告的图纸才是合法有效的。

3.（2013）思行初字第10号行政判决书及（2013）厦行终字第51号行政判决书，证明判决书采信了图纸应该以被告存档图纸为准的观点，导致厦门市城市管理行政执法局对原告实施处罚，还导致原告在行政诉讼中败诉，对原告产生重大影响，严重侵害了原告的合法权益。

被告辩称

被告厦门市规划局辩称，一、原告并非行政相对人，不是适格的诉讼主体。《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》的行政相对人为厦门汇**限公司，本案原告并非相对人，与该行政许可行为无直接利害关系，无权就该行政许可行为提起行政诉讼。

二、生效行政判决明确不予采信原告提供的图纸，原告请求确认该图纸合法有效违反“一事不再理”原则。原告曾因不服厦门市城市管理行政执法局城建行政决定一案提起行政诉讼，该案经一审、二审，原告败诉。在该行政诉讼的审理过程中，原告所提供的证据材料中就包括《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层、六层《新增消防逃生梯建筑平面图》（即本案中原告要求确认合法有效的图纸）。经质证，该份证据被二审法院以图纸与主文规划许可的内容不符且图纸的编号不连贯为由，认定为不能予以采信。

三、原告提起本案诉讼时，已经超过了法定的起诉期限。在厦门市城市管理行政执法局查处违法建筑时，原告即已知道其所持图纸与被告存档图纸不一致。至迟在2012年11月9日，原告收到厦城执法（2012）142号《责令拆除违法建设决定书》时，原告就已知道。因此，原告起诉已超过三个月的起诉期限。

四、规划许可中所有图纸均系原告报送，原告无法提供充分、合法有效的证据说明为何其掌握的图纸与被告存档的图纸不符。行政相对人报送规划许可的图纸为一式两份，取得规划许可后，被告会将两份盖章，一份送达行政相对人，一份存档备查。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项的规定，被告所存档图纸的证明效力较其他形式证据更高，故应认定被告所存档的图纸为《厦门市规划局关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》所附图纸。

综上，原告并非具体行政行为的行政相对人，亦非讼争项目的权利人，不具备诉讼主体资格。原告请求确认有效的图纸业经人民法院生效判决确认不予采信，原告无法提供有效证据证明其图纸系被告许可所附图纸。请求驳回原告的诉讼请求。

第三人厦门汇**限公司述称，第三人系市政娱乐中心房产的开发商，该项目早已建成并全部售出，第三人已非该项目房产的所有权人。第三人系配合业主委员会的要求，基于申请程序的需要，才向被告提出增设消防梯的申请。但对增设消防梯的具体事宜并不知情。

第三人未向本院提交证据。

案件审理期间，本院依职权向涉诉消防梯的设计单位即机械工**研究院的蔡**调查图纸制作情况，其表示，定稿前会出多套图纸，原告提供的七张图纸及被告存档的七张图纸，均系该院为涉诉消防梯所出的图纸，但原告所持七张图纸并非同一套图纸。

本院还依职权调取了市政娱乐中心的主体及消防验收材料、该项目的有关产权证及（2013）思行初字第10号案件卷宗材料4份，包括厦城执法告（2012）78号《告知书》及送达回证、厦城执法（2012）142号《责令改正违法建设决定书》及送达回证。

经庭审质证，原告及第三人对被告提供的证据1-4的真实性予以确认，对证据5-6的真实性不予确认，对证据7-14，原告不予质证，认为已超过举证期限。第三人对被告证据1-4的真实性予以确认，但认为其只是配合原告申请，并未实际参与，故无法确认其他材料的真实性。另外，原告确认被告提供的七张存档图纸系其在申请增设消防梯时递交给被告的图纸，并表示，其每个版本提供了一式两份，供被告审核许可。

被告对原告提供的三份证据的真实性均予确认。第三人以其对消防梯的具体事宜并不知情为由，对原告提供的证据1-2的真实性不予确认，对证据3的真实性予以确认。

对本院依职权调查制作的询问笔录、调取的主体验收、消防验收、相关产权证、2013思行初字第10号案件卷宗材料及闽历思司鉴所（2014）文鉴字第32号《司法鉴定意见书》，三方当事人对真实性均无异议。

本院分析认为，被告提供的证据5，系被告存档的涉诉消防梯附图，原告随后确认了该套图纸的真实性，故该套图纸的真实性本院予以确认；被告提供的证据6，系第三人向被告申请增设消防梯时向被告提供的业主委员会决议，该决议与原告以第三人名义申请时提交的业主委员会落款的同意增设消防梯的《证明》相互印证，真实性亦可确认。被告提供的证据7-14，系被告应本院要求提供的证据，且均系原告以第三人名义申请增设消防梯时递交的申请材料，原告及第三人未能提供相反证据予以反驳，故该部分证据的真实性，本院亦予确认。原告提供的证据1-2，分别系被告作出的同意增设消防梯的批复及附图、被告出具给厦门市城市管理行政执法局的函，真实性得到了被告的确认，第三人以其不知情为否认真实性的理由不能成立，因此，该两份证据的真实性亦可确认。对各方当事人真实性无异议的其他证据，本院亦予确认。

本院查明

经审理查明，厦门**中心系第三人厦门汇**限公司开发建设的项目，主体于1996年10月竣工验收，消防于1999年2月竣工验收。

2009年2月17日，厦门**中心三分之二业主会议决议，同意六楼承租户即本案原告黄**出资增设该楼南面消防梯的申请。

2009年2月19日，原告因经营厦门鑫**有限公司消防安全的要求，遂以第三人的名义，以市政娱乐中心项目在建工程变更规划的方式，向被告提出增设该楼南面消防梯的申请，递交了业主委员会《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》、业主委员会落款的同意增设消防梯的《证明》、相关业主的产权证书、《报告书》、消防楼梯施工图纸，即《新增楼梯立面、透视图》及一层至六层《新增消防逃生梯建筑平面图》、市政娱乐中心项目原《建设工程规划许可证》、原《建设用地规划许可证》等申请变更规划材料。《报告书》的主要内容为：要求增设室外消防逃生楼梯，落地占地面积约14.88平方米，钢架结构，在原用地的红线内。

被告受理后，认为许可事项直接关系他人重大利益，遂向市政娱乐中心全体业主发出《规划许可听证告知书》，并张贴于市政娱乐中心一楼门厅处。经过五天，因无人向被告提出听证申请，听证程序终结。

2009年3月18日，被告对第三人提出的市政娱乐中心在建工程变更规划申请予以许可，作出厦规建（2009）54号批复，并在原告提交的两套附图上盖印核定，核准汇成建设发展有限公司在市政娱乐中心项目南侧增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道，并要求按核定的图纸执行。

原告在建设消防疏散楼梯及部分消防通道的过程中，在消防疏散楼梯第一至三层建设三处建筑物。

2010年12月，原告自行拆除了该消防疏散楼梯第二层局部建筑和第三层的建筑物后进行重建，其中将第一层封闭，改建成餐厅及住宅使用；第二层封闭，改建成住宅使用；第三层南侧增设一堵外墙，东侧改建成房间，西侧改建成阳台。经厦门市城市管理行政执法局（下称市执法局）现场勘验，原告在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物总建筑面积为70.66平方米。

2011年9月30日，针对市执法局《关于提请对松柏路102号市政娱乐中心项目新增楼梯立面、透视图图纸予以确认的函》（厦城执认定函（2011）14号），被告作出厦规函（2011）312号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯事宜的复函》，主要内容为：仅同意增设消防楼梯作为消防应急使用，批复内容及存档核定的图纸中无功能用房表述。

2012年3月6日，收到市效能办转送投诉件关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的规划许可附图问题的情况反映，被告向市执法局出具厦规函（2012）75号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯规划许可附图有关问题的函》，主要内容为：规划许可仅同意增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道，黄**申请没有涉及店面等其他内容，被告也没有许可店面等其他内容。黄**提供的图纸中一层平面图和立面图既与许可内容不符，也与归档的许可附图不一致，规划许可内容应以书面批复和归档的附图为准。

2012年6月26日，针对市执法局厦城执认定函［3］号《关于提请对市政娱乐中心项目室外消防疏散梯违法建设行为予以认定的函》，被告作出厦规函（2012）250号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散梯建设处理意见的复函》，主要内容为：该违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。

2012年7月13日，市执法局作出厦城执法告（2012）78号《告知书》，告知黄**，依据被告出具的前述三份函件及存档图纸等相关证据，其在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物总建筑面积为70.66平方米，系违法建设，责令拆除。

2012年7月23日，市执法局将《告知书》送达给原告。

2012年11月9日，市执法局以黄**为行政执法管理相对人，作出厦城执法（2012）142号《责令拆除违法建设决定书》，认定上述70.66平方米建筑为违法建筑，责令原告限期自行拆除。

2012年11月12日，市执法局将责令拆除违法建设决定书送达给原告。

原告不服市执法局作出的责令拆除违法建设决定，向本院提起行政诉讼。本院经审理，于2013年3月25日作出（2013）思行初字第10号行政判决，驳回原告的诉讼请求。宣判后，原告提出上诉。厦门**民法院经审理，于2013年7月18日作出（2013）厦行终字第51号行政判决，驳回上诉，维持原判。

2013年10月8日，原告以被告厦门市规划局存档的涉诉消防梯的施工图违法为由，向本院提起本案行政诉讼。

另查明，原告递交给被告的两套消防楼梯附图，每套七张。图纸系原告以第三人的名义委托机械工**研究院设计的。原告持有图纸与被告存档图纸中的五张一致，两张不一致，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》不一致，不一致的情形主要有以下情形：1.编号不同。被告存档的《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》上有编号，分别是JT-1、JT-2，并与其他五张图纸形成统一的连贯编号，即从JT-1到JT-7，而原告持有的该两张图纸上没有编号，其他图纸上的编号从JT-3到JT-7。2.图例不同。原告持有的一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》（A）轴交（1）轴-（2）轴处图例为“单粗实线”，被告存档图纸上没有画线。3.楼梯位置不同。原告所持一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》楼梯入口处位置与被告存档图纸的楼梯入口处不同。

还查明，机械工**研究院向本院陈述出图情况时说明如下：关于消防梯的设计，因为经常有修改，所以该院制作了多套图纸，可能存在某一套图纸有编号，某一套图纸没有编号，但一套完整的图纸不可能有的有编号，有的没有编号；定稿的图纸一般都有编号；图纸上的单实线不代表墙体，双实线才代表墙体。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第（二）款之规定，被告作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作系其法定职责。

关于原告主体资格问题，涉诉消防梯，虽系黄**以第三人名义申请的，但实系因黄**开设的经营场所为满足消防规范而申请的，且由黄**实际出资建设，市执法局在查处涉诉消防梯搭建部分时，亦以黄**为执法相对人，因此，增设的涉诉消防梯合法与否，直接影响到黄**的实体权利，故黄**与存在法律上的利害关系，黄**系本案适格的原告。

关于本案起诉期限问题，被告于2009年3月18日作出涉诉消防梯的行政许可，但并未告知诉权或者起诉期限。2012年7月23日，市执法局将责令拆除违法建设的告知书送达给原告，该告知书中明确载明，认定原告在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物系违法建设的证据中包括被告出具的三份函件及存档图纸。至此，原告已经知道被告存档的图纸与其持有的图纸不一致的情形。在此之前，没有证据表明原告知道被告存档的图纸与其持有的图纸不一致的情形。因此，本案起诉期限应从2012年7月23日起算，并适用2年的期限，原告2013年10月8日提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。

关于增设消防梯的批复合法性问题，原告以第三人名义申请增设消防梯时，市政娱乐中心已竣工交付使用多年，且产权亦归各购房者所有，因此并非在建工程。根据《厦门市城市规划条例》（已于2013年7月1日废止）及《中华人民共和国物权法》的相关规定，改建、重建建筑物及其附属设施的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，并由业主委员会向被告申请办理规划许可。据此，被告以在建工程变更规划的方式许可增设涉诉消防梯，许可流程不符合规定。但原告申请增设涉诉消防梯时，已提供了体现经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的、业主委员会出具的《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》及相关业主的产权证书，被告亦向全体业主发出了听证告知书，另外，作出许可的期限符合法律规定。更重要的是，增设涉诉消防梯系为满足市政娱乐中心建筑物的消防贵发需求。鉴于上述原因，被告以在建工程变更规划的方式许可增设涉诉消防梯存在一定瑕疵，但并未对行政相对人及利害关系人的权利产生实际影响，故被告作出的许可增设涉诉消防梯的批复并不违法。

关于两套不同施工图纸的合法性问题，被告存档的涉诉消防梯的施工附图与原告持有的附图均系原告递交申请材料时向被告提供的，该两套图纸中的《新增楼梯立面、透视图》与一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》的设计内容存在差异，但该不同的图纸均得到了被告的核准。按常理，原告向被告递交的两套图纸应系相同的两套图纸，被告亦只可能对相同的两套图纸予以核准，不可能对同一建设项目核准不同的施工图纸。因此，出现本案存档图纸与原告持有图纸不同的问题，原告与被告均存在过错。但对两套不同内容的图纸，该以何种方式处理，或拟核准哪套施工图纸，系被告依审核流程管理规定需处理的问题，或是被告从城市规划管理技术规范角度需考量的范畴，司法权不宜越过行政权的边界，代替行政权径行作出处理或判定。因此，本案两套不同的施工图纸，应由被告先行处理为妥。

另外，原告起诉时，还提出了要求确认厦**（2011）312号、厦**（2012）75号、厦**（2012）250号等三份函件违法，并撤销三份函件的诉讼请求，鉴于厦**（2011）312号、厦**（2012）75号等二份函件是涉案行政许可内容的复述，函件本身不具有独立的内容，不属于行政诉讼的受案范围，本院已另行裁定驳回对该二份函件的起诉。至于厦**（2012）75号，系独立与涉诉行政许可的另一行政行为，本院已告知原告应另案处理，原告亦表示同意。

综上，原告的主体资格适格，且起诉未超过法定期限。被告作出的增设涉诉消防梯的批复存在流程不符合规定的情形，但并不违法；两套不同施工图纸的问题应由被告先行处理。原告要求确认批复合法，并要求确认其持有的施工图纸合法的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告黄**的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由原告黄**负担。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省**民法院。

裁判日期

二〇一四年八月十五日