陈**与仙游县榜头镇人民政府不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告陈**诉被告榜头镇人民政府不履行法定职责一案，于2014年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月16日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人李**和林**、被告的委托代理人林**和林**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告陈**诉称，其在仙游县榜头镇下昆村广湖一组有一栋土地面积为24.4平方米的合法旧房，持有仙游县人民政府颁发的证号为仙集用（2012）第BT1996号的集体土地使用证。因年久失修，旧房倒塌，无法居住。为翻建房屋，原告多次向被告申请办理《乡村建设规划许可证》，被告却不予办理。后获悉，被告是因为接到仙游县“两违”办的（2013）48号《仙游县“两违”办督促限期整改告知函》的缘故。为此，原告提起诉讼。莆田**民法院于2014年7月1日作出（2014）莆行终字第85号行政裁定书，认定该《告知函》系“对公公文，对上诉人（即本案原告）的权利义务没有产生实际影响。上诉人如认为自己符合重建房屋条件，可向榜头镇人民政府申请办理《乡村建设规划许可证》，而榜头镇人民政府在法定期限内未作出行政决定，可依法提起诉讼。”依照《物权法》的相关规定，原告有权利用原有的宅基地建造住宅。2014年4月10日，福建省住房和城乡建设厅发布的闽治违（2014）2号《关于进一步完善“两违”疏导机制的通知》明确规定：对确属住房刚性需求的危房改造、旧宅基地翻建等个人建房，因政策限制等原因造成的手续不全，符合条件的，可依法补办相关手续。莆田市“两违办”在2014年4月28日也将此文件转发辖区各县区人民政府和市直有关单位，要求认真学习贯彻。现在（原告所在地）限制盖房的“暂停办理”土政策已经解除。2014年5月11日，原告通过快递方式向被告的法定代表人蒋*和镇长邮寄了申请办理《乡村建设规划许可证》的相关材料，被告拒绝签收。2014年5月28日，原告又分别向被告和榜头乡村规划所递交了办理《乡村建设规划许可证》申请书，2014年6月5日，榜头乡村规划所却以“目前仙游县实施闽治违（2014）2号文件尚未出台，暂时不宜补办”为由，拒绝为原告办理许可证。被告没有依法行政，行为违法，侵害原告的合法权益。故请求：判令被告为原告倒塌房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》。

被告辩称

被告仙游县榜头镇人民政府辩称：一、被告不存在不履行法定职责行为。理由：1.原告从没有依法依规依序申请住宅建设许可，被告没有收到原告关于住宅建设许可呈报的有关材料，无从启动审核、审批、核发程序；2.《乡村建设规划许可证》申领流程是：个人申请—审查公告—呈报审核并提交申请表、户口身份证件、权属证件、危房翻建资料等；3.讼争住宅宅基地在重要道路100米限建区范围内，属市级小城镇试点镇规划控制区范围；4.原告未经审批实施基建行为，己建成两层房屋，属违章建筑；5.原告未依法经国土资源管理机构确认，未办理规划建设许可手续。规划许可证不能补办；6.原告没有住宅属D级危房需要拆除重建的法定鉴定报告和房屋“倒塌”事实或其他刚性需求依据。二、被告依照《城乡规划法》第41条和65条，《福建省农村村民住宅建设管理办法》笫6条、11条、12条、14条、15条、16条、40条和45条，《土地管理法》笫59条和62条，《物权法》笫151条和153条等法律法规及省、市、县等有关文件、规章规定实施行政行为。根据最**法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第56条规定，应驳回原告诉讼请求。

原告在法定期限内提供以下证据及依据：一、证据：1.仙集用（2012）第BT1996号《集体土地使用权证》，证明：（1）原告是讼争的宅基地使用权人，依法享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；（2）原告利用该土地建造住宅及其附属设施是合法用地。经质证，被告对原告提供的该证据的来源无异议，但对它的客观性、关联性有异议。认为即使利用原宅基地建房也应依法依序按流程呈报审批，故不能证明原告所要证明的对象。2.提供三份原告申请办理《乡村建设规划许可证》申请书。其中第一份是原告于2012年7月20日向榜头镇人民政府、村建站和下昆村委会递交的旧房翻建申请书；第二份是原告于2014年5月28日向被告递交的办理《乡村建设规划许可证》申请书；第三份是原告于2014年5月28日向榜头乡村规划所递交的办理《乡村建设规划许可证》申请书。证明：（1）原告房屋倒塌，无处居住，多次申请办理《乡村建设规划许可证》，奉公守法，并非有意偷建房子；（2）被告未及时受理原告申请，至今未给原告办理许可证。经质证，被告认为，第一份原告自称于2012年7月20日向榜头镇人民政府、村建站和下昆村委会递交的旧房翻建申请书，该证据不符合证据“三性”特征，真实性欠缺，内容系原告自书，且无任何收件证明印证原告的呈报主体，依内容可见“榜头镇人民政府、村建站、下昆村民委员会”是原告所谓的呈送主体，但既无被告签收，亦无村建站和下昆村民委员会签收，更无收件主体的签收回证，不具客观性和关联性，不能证明所要证明的对象；原告于2014年5月28日向被告申请办理《乡村建设规划许可证》的申请书被告没有收到；第三份原告于2014年5月28日向榜头乡村规划所申请办理《乡村建设规划许可证》的申请书，规划所是规划局的派出机构，名称是榜头乡村规划所，并非隶属被告。首先，2012年6月11日的仙集用（2012）第BT1996号集体土地使用权证是房子“倒塌”前确权的，原告并无证据证实房屋‘倒塌’或经法定部门鉴定为危房的事实。仅凭申请书，不符合《乡村建设规划许可证》的申请流程，并且此时原告早已建成两层违章建筑。其次，榜头乡村规划所的“签注”不是批复，而是说明并反证了原告“未批先建”而要求“补证”的事实。故不能证明原告所要证明的对象。针对被告的质证意见，原告认为《乡村建设规划许可证》的申请流程是关系公民切身利益的大事，被告有义务公开宣传，原告多次向被告申请办理许可证，但没有一个部门告诉原告《乡村建设规划许可证》的申请流程，被告的行为违反了政府公开条例。此外，关于规划所是规划局的派出机构的问题，原告认为规划所受双重领导，且原告向规划所申请时，规划所也没有告知其名称是榜头乡村规划所，且规划所也收了申请书并作出答复。3.榜头乡村规划所作出的拒绝为原告办理《乡村建设规划许可证》的批复，证明2014年6月5日榜头乡村规划所有收到原告的申请，且作出批复，并以仙游县尚未出台闽**（2014）2号文件为由，拒绝为原告办理许可证的事实。而且榜头乡村规划所是属于受双重领导的单位，其办公场所在榜头镇人民政府办公场所内，是可以让人看出规划所是榜头镇人民政府的职能部门。经质证，被告对该证据中榜头乡村规划所于2014年6月5日签注的“目前仙游县实施闽**（2014）2号文件尚未出台，暂时不宜补办”的真实性没有异议。但被告认为，首先，从原告自书的其于2014年5月28日向仙游**村规划所申请办理《乡村建设规划许可证》申请书的内容看，原告称2012年7月房子倒塌，然则2012年6月11日的仙集用（2012）第BT1996号集体土地使用权证是房子“倒塌”前确权的，那么原告应举证证实其房屋‘倒塌’或经法定部门鉴定为危房的事实。其次，榜头乡村规划所的“签注”不是批复，却反证了原告“未批先建”而要求“补办”《乡村建设规划许可证》的事实。故不能证明原告所要证明的对象。而且原告提交的申请材料不符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》的申请程序和要求。4.仙**民法院（2014）仙行初字第10号行政裁定书和莆田**民法院（2014）莆行终字第85号行政裁定书，证明仙**民法院及莆田**民法院认定：“仙游县国土资源监察大队作出的仙国土监第039号《违法用地违法情况报告单》和仙游县清理整治违法用地违法建设工作领导小组办公室作出的（2013）48号《仙游县“两违”办督促限期整改告知函》系对公公文，不对原告的权利义务产生直接影响。原告如认为自己符合重建房屋条件，可向榜头镇人民政府申请办理《乡村建设规划许可证》，而榜头镇人民政府在法定期限内未作出行政决定，可依法提起诉讼。”经质证，被告对这两份证据的来源和真实性没有异议。但是对其所要证明的对象及裁决书中原告陈述的内容有异议。理由一，裁定书针对的是（2013）48号《仙游县“两违”办督促限期整改告知函》及仙国土监第039号《违法占地违法建设情况报告单》性质作出认定；理由二，（2014）莆行终字第85号行政裁定书中“上诉人如认为自己符合重建房屋条件，可向榜头镇人民政府申请办理《乡村建设规划许可证》，而榜头镇人民政府在法定期限内未作出行政许可，可依法提起诉讼。”该段叙述的前提条件是“符合重建房屋条件可向榜头镇人民政府申请办理《乡村建设规划许可证》”，那么申请办理规划许可证的流程是：建房申请—村（居）委会审查—乡（镇）各部门联合审核—乡（镇）人民政府审批—放样验收—登记发证。原告申请利用原宅基地建房，应向村委会申请，村委会根据规划，按“一案一议”原则审查申请材料并审议，张榜公告15日后，本村居民未提出异议或者异议不成立的，签署意见后报乡（镇）人民政府审批。由相关部门收到村委会上报的申请材料之日起10个工作日内审核，乡（镇）人民政府核发《乡村建设规划许可证》，并签署审批意见。但被告至今未收到村委会呈报的原告申请建房材料及村委会审议、签署意见的《乡村建设规划许可申请表》等同意翻建的材料。5.原告向“12345”网上投诉榜头镇村建站（榜头乡村规划所于2014年4月1日成立）徐**站长不予办理《乡村建设规划许可证》，从网络上下载的相关部门的回复意见，证明被告接到没有任何法律效力的仙游县“两违”办的（2013）48号《仙游县“两违”办督促限期整改告知函》后，以此为由，不给原告办理建房许可证的事实。经质证，被告对该组证据的真实性无异议。但对原告所要证明的对象有异议。被告认为，从行政管理角度看，“下级服从上级”是行政原则；就回复内容而言，镇政府责令下昆村跟踪管理，暂保存原状，待后处理，并且从“因‘两违’建设，村建站不得为其办理《乡村建设许可证》，故不存在村建站徐**站长不作为行为”和“此事于2月21日下午在县委督查室由相关部门协调后，原告同意上述意见”的内容上看，反证了原告未依法向下昆村委会递交办证申请和下昆村委会未启动审查、审议流程及原告“未批先建”的事实，不存在被告不作为的行政行为事实。6.国内标准快递EMS1036018869006号及其全程跟踪回执查询单、XA26195116935国内挂号信函收据及其回执单共计六张，证明原告有依照规定邮寄建房申请材料给被告，但上述快递件遭被告拒绝签收，被告辩称其没有收到原告关于住宅建设许可呈报的有关材料不是事实。经质证，被告对该组证据的真实性、客观性和关联性均有异议。但认为其无法证实邮寄的事实和材料内容，亦不能证明原告所要证明的对象。且原告提供的该快递邮寄回执材料中没有签收人的姓名和时间，快递单备注栏中标注有“妥投短信”，原告也没有提供相应的短信来证实该快递材料已妥投。挂号信收件人签章处虽有被告传达室负责收件的工作人员谢某某签收，但这些证据仍无法证明原告有向被告申请办理《乡村建设许可证》。7.原告邻居李*甲六层半房子的图片一张，证明原告邻居李*甲在没有《土地使用权证》和《乡村建设规划许可证》的情况下建了六层半房屋，被告都没有予以制止，却对原告的建造行为不予批准。如果被告坚持继续抵制上级文件，不按政策办事，不给原告办证，那原告将永远是“被违章”，这就是官欺民的证据。8.榜头镇下昆村规划图，证明原告的房子在规划图范围内，属自建房规划，而不是统建房规划。原告申请建房没有违反规划。经质证，被告认为证据7和8与本案无关。二、依据：1.《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条；2.《莆田市人民政府关于进一步完善农村居民住宅建设管理的通知》（莆**（2013）88号）第二部分“规划管理”和第五部分“审批流程”中的第（四）项即“乡（镇）人民政府审批”；3.《仙游县人民政府关于进一步加强农村居民住宅建设管理的实施意见》（仙**（2013）169号）第三部分的第（四）项即“审批流程”；4.福建省住房和城乡建设厅发布的《关于进一步完善“两违”疏导机制的通知》（闽**（2014）2号）第一部分“控制新增‘两违’，逐步处理历史‘两违’”；5.莆田市两违办2014年4月28日关于《转发﹤福建省两违综合治理专项行动领导小组关于进一步完善“两违”疏导机制的通知﹥的通知》。上述依据欲证明被告具有应当履行颁发《乡村建设规划许可证》的法定职责或者义务。经质证，被告对上述规范性文件本身无异议。但是认为原告所说的被告的法定职责及其提供的依据，是对相关法律和规范性文件的断章取义。纵观审批原则，《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省农村村民住宅建设管理办法》的相关规定，都应严格遵循“先规划后建设”的原则。其次，原告要提供刚性需求相关资料和依照《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条的相关规定依法依序审批，对没有取得规划许可证或者未依照规划许可证规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停建，并限期改正。且《物权法》第一百五十一条、一百五十三条和《土地管理法》第一条的规定，以及《城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”2.《福建省农村村民住宅建设管理办法》第六条规定：“村民建房应当符合镇乡、村庄规划和镇乡土地利用总体规划以及历史文化名镇名村保护规划，严格遵循‘先规划、后建设’原则。不符合规划或者未编制上述规划的，不得审批村民建房和住宅用地。”《莆田市人民政府关于进一步完善农村居民住宅建设管理的通知》（莆**（2013）88号文件），系2013年6月22日发布，但不能证明原告所要证明的对象和内容。首先，这只是规范性文件；其次文件明确应按照规划，且明确用地管理和审批流程规定，强调“先批后建”程序，进一步反证了住宅建设应遵循建房申请—村（居）委会审查—乡（镇）各部门联合审核—乡（镇）人民政府审批的程序，还反证了原告没有依照流程启动申请程序，被告无从启动审批程序的事实。原告提供的关于违章建筑补办文件不能与《城乡规划法》及《福建省农村村民住宅建设管理办法》相冲突。

被告在法定期限内提供以下证据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告主体资格。经质证，原告无异议。2.《责令停止违法行为通知书》，证明被告于2013年11月22日对原告未经批准占用拆迁公路护栏地建店面的擅自建设面积约30平方米的非法建设行为作出责令停止违法行为的通知。同时，还证实讼争用地及建房的违法性质，以及原告建成的两层店面房屋没有取得规划建设许可。经质证，原告认为责令停止违法行为通知书没有送达给原告，原告对此不知情。3.下昆陈**各时间段违建影像五张，证明原告违法违章建房的事实和讼争违法违章房屋在仙榜路100米限建区内。经质证，原告认为2013年10月22日图片所拍摄的内容是真实的。其房屋在仙榜路100米限建区内也是真实的，但该房子是旧房翻建，当时要办翻建手续，但是被告工作人员说不能办理，如果两年未建房，村委会要收回宅基地。原告旧房翻建得到当时榜**党委书记的口头同意，并限原告在当年10月24日前盖完两层，之后的建设等博览会后再进行。2013年11月24日及11月29日的图片是不真实的，该组照片是针对拆迁户李*乙违建房的，与原告无关。

经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：

本院查明

原告提供的证据1系仙游县人民政府颁发的农村集体土地使用权证书，来源合法，内容真实，与本案有关联，符合证据“三性”，本院予以确认；被告对原告提供的证据3、5的真实性没有异议，本院对其真实性和关联性予以确认；原告提供的证据4系生效的法律裁判文书，本院予以确认；原告提供的证据6系国内标准快递全程跟踪回执查询单和国内挂号信函回执单，被告虽然表示异议，但没有提供证据进行反驳，结合原告提供的证据3和5，本院对其真实性和关联性予以确认；结合证据3的真实性和关联性的认定，亦可以对原告提供的证据2中的“原告于2014年5月28日向榜头镇规划所请求办理《乡村建设规划许可证》申请书”的真实性和关联性予以确认。原告提供的证据2中的“原告于2012年7月20日向榜头镇人民政府、村建站、下昆村委会申请旧房翻建申请书”和“原告于2014年5月28日向榜头镇人民政府递交的《乡村建设规划许可证》申请书”，因被告对其证据“三性”均表示异议，而原告亦无法提供其它的相关证据来证实其真实性，故本院对其真实性不予认定。原告提供的证据7和8与本案没有关联，不予认定。被告提供的证据1-3符合证据特性，可以作为认定本案事实的依据。

根据上述认定的有效证据及当事人的质证意见认定如下事实：

原告陈**原有一栋土地面积为24.4平方米的旧房（集体土地使用权证的证号为仙集用（2012）第BT1996号）座落在仙游县榜头镇下昆村广湖一组的仙榜公路边。2013年10月间，原告未经批准，在原有旧房的宅基地上建造了二层房屋。2013年11月22日，被告榜头镇人民政府对原告的非法建设行为发出了责令停止违法行为通知书。涉案的原告房屋停建至今。2014年2月13日，原告向莆田市“12345”网上投诉“榜头镇人民政府、村建站站长徐**工作不作为不给予办理（上述房屋翻建的）《乡村建设规划许可证》”。同月27日，被告作出“我镇责令下昆村跟踪管理”及“不存在徐**站长不作为”等内容的回复。2014年5月11日，原告通过快递方式向被告的法定代表人蒋*和镇长邮寄了要求办理《乡村建设规划许可证》的相关材料，遭到被告拒绝签收。2014年5月28日，原告向榜头乡村规划所提交了要求办理在旧宅基地上翻建房屋的《乡村建设规划许可证》申请书。同年6月5日，榜头乡村规划所在该申请书下边签上内容为：“目前仙游县实施闽治违（2014）2号文件尚未出台，暂时不宜补办”的答复意见，并加盖“仙游县城乡规划局榜头乡村规划所”印章。2014年7月28日，原告用挂号信方式又向被告邮寄了要求办理《乡村建设规划许可证》申请书及材料，由被告传达室负责收件的工作人员于同年8月1日进行了签收。但直至本案庭审期间，被告仍然既没有向原告颁发《乡村建设规划许可证》，亦没有作出任何行政处理。

另查明，2014年4月间，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销仙游县国土资源监察大队2013年12月9日向仙游县清理整治违法用地违法建设工作领导小组办公室（以下简称“两违”办）作出的仙国土监第039号《违法占地违法建设情况报告单》及县“两违”办2013年12月9日向榜头镇人民政府作出的（2013）48号《仙游县“两违”办督促限期整改告知函》。2014年5月5日，本院作出（2014）仙行初字第10号行政裁定书，以上述两份“被诉的文件系行政机关内部处理行政事务的文件，本身不对外发生法律效力，对起诉人的权利义务没有产生实际影响”为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。莆田**民法院于2014年7月1日作出了（2014）莆行终字第85号行政裁定书，维持了本院作出的上述裁定。该裁定书中还认为：“上诉人如认为自己符合重建房屋条件，可向榜头镇人民政府申请办理《乡村建设规划许可证》，而榜头镇人民政府在法定期限内未作出行政决定，可依法提起诉讼”。据此，原告于2014年8月11日又向本院起行政诉讼，请求判令被告为原告倒塌房屋重建颁发《乡村建设规划许可证》。

本院认为

本院认为，行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝处理或者拖延处理的，称之为不履行法定职责。根据《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十八条第（二）项规定：“乡、村庄规划区内进行下列建设，建设单位或者个人应当持下列材料，向建设项目所在地镇、乡人民政府申请办理乡村建设规划许可证：……（二）农村村民进行住宅建设的，应当提交乡村建设规划许可证申请表、村民委员会同意意见等相关材料。”可见，被告榜头镇人民政府作为原告陈**房屋建设所在地的镇政府，其具有对原告的颁证申请依法作出处理的法定职责。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”本案中，根据查明的事实，原告陈**于2014年5月11日通过快递的邮寄方式向被告榜头镇人民政府蒋*和镇长，同年7月28日又通过挂号的邮寄方式向被告榜头镇人民政府分别提交了要求颁发《乡村建设规划许可证》的申请书及材料。虽然2014年5月11日的申请书等材料是邮寄给蒋*和镇长，但因蒋*和镇长是被告榜头镇人民政府的法定代表人，故该申请应当与2014年7月28日的邮寄申请一样，视为原告已向被告提交了颁证申请。至于被告没有正当理由拒绝签收原告于2014年5月11日邮寄的申请书等材料，则不会影响对原告已向被告提交了颁证申请事实的认定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”依上述规定，本案中，被告对原告邮寄提交的颁证申请及材料拒绝签收，或虽予签收，却至今未作出任何相应的处理，显然属于不履行法定职责。原告认为被告不履行法定职责的理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：

裁判结果

被告仙游县榜头镇人民政府应在本判决生效之日起二十日内对原告陈**要求颁发《乡村建设规划许可证》的申请作出行政处理。

案件受理费人民币五十元由被告仙游县榜头镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十月二十三日