济南市市中**庄村民委员会与济南市人民政府土地行政登记一审行政判决书

审理经过

原告济南市市中**庄村民委员会（以下简称七**委会）不服被告济南市人民政府（以下简称市政府）1997年12月作出的市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用证以及不履行批准原告收回集体土地所有权的行政行为，于2014年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南**供应中心（以下简称军**中心）、山东**限公司（以下简称金**司）与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院于2014年6月18日依法通知军**中心作为第三人参加诉讼，金**司于2001年10月30日被吊销，本院无法联系到该公司及其工作人员，因此本院于2014年7月1日公告送达金**司通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年6月23日和2014年9月9日两次公开开庭审理了本案。原告七**委会的委托代理人张**，被告市政府的委托代理人于成、董*爱，第三人军**中心的委托代理人赵**、李**到庭参加了诉讼，第三人金**司未到庭。本案诉讼过程中，七**委会与军**中心向本院提出调解请求，经本院协调，双方未达成协议。本案现已审理终结。

2013年7月10日，原告通过邮政特快专递向被告市政府提交一份《撤销、收回土地使用权申请书》，要求被告根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第（二）项的规定撤销山东**限公司名下的市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用权登记，批准原告收回相应集体建设用地。被告自2013年7月11日收到该书面申请后，未作处理。

被告市政府于2014年5月26日向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、土地登记申请书；2、土地登记审批表；3、地籍调查表；4、土地登记法人身份证明书；5、土地违法案件处罚材料（含立案呈批表、调查笔录等）；6、济南市保护耕地大检查土地使用情况登记表；7、济南**地管理局文件市中土监处字（96）第2号；8、罚款缴纳凭证；9、七**委会申请用地报告及违章用地检查；10、市政府济政土字（1997）76号；11、房地产买断协议书；12、粮油供应中心提供的支付票据复印件；13、《物权法》；14、《土地管理法实施条例》；15、《土地管理法》；16、《山东省土地登记条例》；17、《中华人民共和国行政处罚法》；18、济**（2004）39号及济南市国土资源局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定。

原告诉称

原告七**委会起诉称，2013年7月原告向被告市政府提出申请，以被告在办理市中集建（97）字第1619002号集体土地登记过程中，认定事实错误，将非村办企业认定为村办企业；违反批准文件的规定，将批文中批准的变更范围由“用途变更”擅自扩大至“权属变更”；违法为非村办企业办理集体土地使用权登记为由，申请被告撤销集体土地使用权登记。以金**司企业本身已经吊销，不再生产经营；违反批准的土地用途，非法转让土地；不再使用涉案土地为由，申请被告批准原告收回金**司名下的集体土地使用权。被告市政府在法定期限内未履行法定职责，为此原告向山东省人民政府提起行政复议。2014年1月山东省人民政府作出鲁政复决字（2013）325号行政复议决定，责令被告市政府在60日内给原告答复。但被告至今没有对原告的申请事项进行答复和批准。原告认为被告的行为违法了法律规定，应当履行其职责，撤销错误的土地登记；批准原告收回土地使用权的申请。一、被告在办理市中集建（97）字第1619002号集体土地登记过程中，认定事实错误，违反批准文件的规定，违反法律规定，应当予以撤销。（1）认定山东**限公司为村办集体企业错误，没有证据。众所周知认定一个企业是属于国有、集体、还是民营等性质，是根据设立该企业的出资人的情况决定的，证明企业性质的最根本、最关键的证据就是企业的工商登记档案资料和出资人实际出资情况。经查询工商登记得知，现土地使用权登记人金**司并非村办集体企业，是由山东**售中心、中国蓝星**山东联合公司分别出资70万和90万于1995年10月30日成立的，企业类型为有限责任公司。其既不是原告出资设立的企业，也不是原告与他人合伙、合作、联营、投资入股的企业，与原告没有任何关系。而被告未认真履行审查职责和义务，根本就没有对该公司的工商登记信息和出资人情况进行调查（地籍档案中根本就没有该企业的工商信息），在没有任何合法有效证据的情况下，就认定金**司是原告村办企业，为其办理集体土地使用权登记，并颁发集体土地使用权证错误。（2）违反批准文件和法律规定，应当撤销。济南市国土局在1997年土地违法大检查过程中，以原告违法使用集体土地为由，对原告进行处罚，并于1997年4月17日作出了济土字（1997）第38号文件，拟将包括涉案土地在内的19宗土地的“用途由非耕地变更为村办企业用地，土地所有权和使用权仍属于村集体”。同年8月19日被告市政府作出济政土字（1997）76号文件，对济南市国土局作出的济土字（1997）第38号文件进行批复，“同意将上述集体土地改为村办企业用地，土地权属不变，并按规定在30日内办理土地用途变更登记，未经批准不得转让、出租、抵押。”根据上述两份文件可见：该幅土地的所有权和使用权都属于原告所有，因违反用途使用土地而受处罚，其主体为原告。批准的土地变更内容为“用途变更”，即将该土地的用途由“非耕地”变更为“村办企业用地”。办理土地用途变更的前提是“作为村办企业用地”，非村办企业用地不能使用该土地。土地的“权属不变，所有权和使用权仍属于村集体，未经批准不得转让、出租、抵押”。正是基于上述文件的规定，原告在知道该幅土地仅仅进行用途变更登记，而土地使用权和使用权仍属于村集体的情况下，派人参加了土地现场勘验指界，其任务是协助被告工作人员确定涉案土地的四邻界限，目的是配合被告将涉案土地的用途由“非耕地”变更登记为“集体建设用地”的工作。在整个工作过程中被告及其有关部门并没有告知原告要将上述土地的使用权变更至金**司名下，更谈不上原告同意被告进行权属变更登记的行为。然而，被告在办理涉案土地登记过程中超越政府有关批准文件的范围，将批准文件中确定的“用途变更登记”擅自扩大到“使用权变更登记”；违反法律规定将集体土地使用权确权登记给非村办企业。因此，被告应当撤销非法的、错误的集体土地使用权登记。二、原告依照法律，提出收回集体土地使用权的申请，被告应当履行职责，批准原告的申请。《土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”本案中，金**司的行为符合该条第一款第（二）、（三）项的规定，符合收回土地使用权的条件。（1）不按照批准用途使用土地。根据济政土字（1997）76号文件和济土字（1997）第38号文件的内容，涉案土地的批准用途为“村办企业用地”，其向金**司颁发的市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用权证中载明的土地用途为“工业用地”，金**司是一家生产建筑涂料的非村办工业企业。然而在1999年该企业取得土地使用权仅2年后即将其非法转让，转让给济**食局下属的事业单位济南**供应中心（该中心是粮食局下属单位，事业编制，并非军事单位和军事编制，不涉及军队事项），涉嫌非法进行集体土地买卖的严重违法行为。该中心购买土地后，在土地上建设了大量的非法建筑用于商业经营，违背了批准的土地用途。（2）停止使用土地。金**司作为非村办企业，于1999年就已经停止生产，营业执照已于2001年吊销，其两个股东一个已经注销，另一个吊销，其法律人格早已丧失，已经没有继续使用土地的权力和必要。该公司在非法取得集体土地使用权2年后即将其非法转让，自己不再生产经营，也早就不再使用该土地。正是基于以上两点，原告作为集体土地所有人依据《土地管理法》第六十五条的规定，向原批准用地的市政府申请收回金**司名下的集体土地使用权。被告市政府应当履行职责，批准原告收回土地使用权的请求。三、被告拒不履行山东省人民政府鲁政复决字（2013）325号行政复议决定书中确定的义务违法。该决定由山东省人民政府于2014年1月22作出，责令被告市政府在收到决定书后60日内对申请人撤销、收回集体土地使用权的申请作出书面答复。然而时至今日被告市政府仍未给原告答复，更没有履行职责，撤销错误的土地登记，批准原告收回土地使用权的申请，构成违法。请求法院依法判令被告履行法定职责撤销金**司名下市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用权登记，并批准原告收回集体土地使用权的申请。

原告向本院提供了以下证据：1、市国土局作出的情况说明；2、山东省人民政府行政复议决定书；3、市中集建［97］第1619002号集体土地使用权证；4、济土字（1997）38号文；5、济政土字（1997）76号文件；6、金**司工商登记资料；7、山东**售中心工商登记资料；8、中国蓝星**东联合公司工商登记资料；9、金**司筹备处与金**司租房合同，证明两个问题，一是第三人金**司1995年9月18日的时候尚没有成立，不存在被告资料中记载的于1992年成立的问题。根据被告提交的土地档案登记资料里面，有一个土地违法案件的调查笔录，被调查人是当时七贤村委会的书记李**，在该笔录中李**明确表述七贤村于1992年到1994年期间发展经济成立了几个企业，这自然就不包括第三人金**司。而且，被告正是基于这份调查笔录主张原告知道并同意为第三人办理土地使用权登记，显然这个主张是不成立的。二是该房屋是由山东**业公司出租给金**司筹备处的，出租主体并不是原告，证明原告对于将土地使用权变更至金**司名下的事情并不知情；10、金**司与七贤饲料厂的租赁合同，证实该土地在第三人金**司之前是由饲料厂出租给金**司的，出租主体也不是村委会；11、金**司工商登记资料，证明该公司是由山东**总公司出资设立的，与原告没有任何关系，也不是村办企业或者是参股企业；12、金**司与军队粮油中心的房地产买卖协议书。

被告辩称

被告市政府答辩称：一、原告要求撤销金**司名下市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用证的请求，已超过起诉期限。金**司名下的土地使用证系1997年颁发，根据《行政诉讼法》第三十九条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。根据《最**法院关于执行若干问题的解释》第四十—条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告的起诉已超过起诉期限，请求法院查实并予以驳回。二、被告具体行政行为适用法律依据得当。《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。《土地管理法实施条例》第三条规定：“国家实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护”。《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案涉及宗地坐落于市中**办事处七贤庄村，根据市政府济政土字（1997）76号等文件，金**司以村办企业方式获得该宗集体建设用地使用权，面积3713.67平方米，证号：市中集建（97）字第1619002号。该宗地权属来源合法有效，发证过程无误。此宗地已经土地行政管理部门依法登记而产生法律效力，受法律保护。三、被告具体行政行为事实清楚、准确、有效。原告称被告为第三人金**司办理集体土地登记行为违法，事实理由不充分。针对原告提出的第三人并非村办企业以及被告登记过程中未告知原告等问题，根据档案中土地违法案件立案呈批表、土地违法案件现场勘测笔录、土地违法案件调查笔录、土地违法案件调查报告、济南市保护耕地大检查土地使用情况登记表、济南**地管理局文件市中土监处字（96）第2号、市政府济政土字（1997）76号等资料，1992年七**委会为发展本村经济，未经济**地局批准，擅自占用本村非耕地3713.67平方米（合5.57亩）建设村办企业金**司，该行为属违法用地。1996年，七贤庄村申请补办用地手续，市中区土地局在充分调查取证的基础上，认定了其违法占地行为，按相关规定对其进行了罚款处罚，并上报济**地局为其补办合法用地手续。1997年，被告同意市局关于七贤村委会补办用地手续的申请，并作出济政土字（1997）76号批复。根据批复，济**地局及市中区土地局将七贤庄村3713.67平方米（合5.57亩）集体土地使用权变更至金**司名下，并颁发市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证。该宗土地在违法用地查处及土地登记程序中，均有七**委会公章及村委会负责人签字认可，权属合法，面积准确，四邻无异议，被告为第三人颁发土地使用权证之行政行为认定事实清楚、证据充分，不存在任何问题。四、被告具体行政行为程序合法、证据充分。根据调阅的金**司市中集建（97）字第1619002号集体土地地籍档案，被告对其中违法用地查处文件、政府批复以及登记申请书、地籍调查表、审批表等资料，进行了认真核实，登记申请、地籍调查、权属审核等工作无差错，地籍调查表中本宗地权利人及相邻宗地权利人均在其相应位置签字盖章，不存在权属争议等纠纷，符合登记发证要求。根据《山东省土地登记条例》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或更换、注销土地证书。”的规定，结合金**司地籍档案，本案涉及宗地的权属来源合法，登记申请、地籍调查、权属审批资料齐全，其中公章、名章、签字认定有效，被告为第三人金**司颁发土地使用证之行政行为程序合法，适用法律法规正确。五、被告已按照山东省人民政府鲁政复决字（2013）325号行政复议决定的要求，限期给原告书面答复。2014年1月22日，山东省人民政府作出鲁政复决字（2013）325号行政复议决定，2014年1月23日，被告收到该复议决定后，委托济南市国土资源局按照市政府办公厅《关于印发济南市国土资源局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》（济**（2014）39号）及《济南市国土资源局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定》有关文件的要求，于2014年3月23日作出《关于七贤**委员会要求撤销、收回山东**限公司名下土地使用证的情况说明》并邮寄原告。综上所述，原告的起诉已超过起诉期限，被告为金**司颁发的市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证的具体行政行为准确、合法、有效，认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序并且已按照行政复议决定的要求委托市国土局对原告进行了答复。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人军队粮油中心述称，同意被告的答辩意见。

第三人金**司及第三人军队粮油中心均未提交证据。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告市政府的第1、2号证据的真实性有异议，对被告的其它证据的真实性没有异议，但对其证明目的有异议。被告对原告提交证据的真实性没有异议，但对证据的证明目的有异议。本院经审查，对被告、原告提供的证据均予以采信。

本院查明

经审理查明，原告七**委会于1996年9月向济南市国土资源局及市中区国土资源局呈报了《违章用地检查》及《申请用地报告》，申请为金**司补办用地手续。该宗土地经土地违法案件处罚后，市政府下发济政土字（1997）76号《关于同意市中区七贤村村委会补办用地手续的批复》，同意为包括金**司在内的19个违法占地单位补办用地手续。在国土部门进行土地登记核发集体土地证期间，原告七**委会参与了地籍调查并指界，同时原告还出具了《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记法人代表委托书》，并对四邻进行了指界。1997年12月，被告市政府向金**司颁发了市集建［97］字第1619002号《集体土地建设用地使用证》。1999年金**司与军队粮油中心签订买断协议，将该块土地交军队粮油中心使用至今。2001年金**司因未参加年审被吊销。2013年7月原告七**委会向被告市政府提出申请，请求被告撤销市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证，同时申请被告批准原告收回金**司名下的集体土地使用权。被告市政府在法定期限内未履行法定职责，为此原告向山东省人民政府提起行政复议。2014年1月22日，山东省人民政府作出鲁政复决字（2013）325号行政复议决定，责令被告在60日内给原告答复。被告市政府委托济南市国土资源局于2014年3月23日作出《关于七贤**委员会要求撤销、收回山东**限公司名下土地使用证的情况说明》并邮寄给原告。原告七**委会不服，向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，2013年7月原告七**委会向被告市政府提出申请，请求被告撤销市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证，同时申请被告批准原告收回金**司名下的集体土地使用权。2014年1月22日，山东省人民政府作出鲁政复决字（2013）325号行政复议决定，责令被告在60日内给原告答复。被告市政府委托济南市国土资源局进行答复，济南市国土资源局于2014年3月23日作出《关于七贤**委员会要求撤销、收回山东**限公司名下土地使用证的情况说明》，主要内容是：一、市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用证的颁发，不存在错误，依法不予撤销。二、该宗土地涉嫌非法转让行为，但非法转让行为已超过两年，依据《行政处罚法》第29条的规定不再给予行政处罚。三、该宗土地认定是否是“不按照批准用地违法使用土地”，法律没有严格界限，从执法角度难以实现。上述答复对原告要求撤销市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证的问题予以回应，应认定被告已作为，对原告的该项诉讼请求本院不予支持；但上述答复未对原告请求批准收回

土地使用权的申请给予回复，应认定被告市政府未完全履行职责。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告济南市市中**庄村民委员会关于被告济南市人民政府履行法定职责撤销市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用权登记的诉讼请求。

二、被告济南市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告济南市市中区七贤街**村民委员会请求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请进行处理。

案件受理费50元，由原告济南市市中区七贤街**村民委员会、被告济南市人民政府各负担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十二月五日