上诉人郭**与虞城县人民政府、虞城**有限公司土地行政处理一案的行政裁定书

审理经过

上诉人郭**因诉虞城县人民政府、虞城**有限公司土地行政处理一案，不服商丘**民法院（2015）商行初字第26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭**的委托代理人岳**，被上诉人虞城县人民政府的委托代理人刘**，一审第三人虞城**有限公司的委托代理人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人诉称

上诉人郭**一审诉称，上诉人2001年按照闻集粮管所房改政策交纳住房抵押金并签订住房协议，协议约定单位不退住房抵押金，上诉人有权转让所居住的房屋。可至今，闻集粮管所也没有退还住房抵押金，上诉人依法取得房屋居住权。后闻集粮管所改制，上诉人与其他职工一起出资，通过虞城县人民法院购买了闻集粮管所的所有资产及所属土地。2006年闻集乡拓宽街道，上诉人按照规划清掉三间房屋。为了给上诉人安置补偿，经上诉人单位同意并出具证明让上诉人自己出资建房三间。上诉人2014年10月28日得知被上诉人下发了虞政土（2010）72号《关于收回虞城**管所等30个国有粮食企业国有土地使用权的决定》（以下简称收回土地使用权决定），将上诉人居住的家属院及自建房屋的土地使用权收回。上诉人认为被上诉人的收回决定违法，侵犯了上诉人的合法权益。

被上诉人辩称

虞城县人民政府一审答辩称，原文集粮管所使用的土地是1975年购买自文集大队，一直由文集粮管所使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，此种情形依法应当确定为国有划拨土地。涉案土地原系文集粮管所使用，系国有划拨土地，2005年粮食企业改制，文集粮管所被撤销，并在虞城县工商行政管理局办理注销登记，不再使用涉案土地，故应当依法收回土地使用权，并注销原土地土地使用权证。上诉人虽然参股国有控股文集粮**司，但只是职工股东之一，与涉案土地并无关系。2001年3月份上诉人和所在单位签订住房协议明确约定房屋所有权归单位所有，上诉人只有使用权，并规定在居住期间，如单位需要，由单位退回押金，按规定的时间及时腾空房屋，房屋所有权与土地使用权均属于单位所有。2006年文集乡没有出台整体规划，单位也没有允许其自建房屋，建设证明系原主任何**个人所为，也不能证明取得涉案土地使用权。上诉人申请撤销被诉具体行政行为于法无据，请求驳回上诉人的起诉或诉讼请求。

商丘**民法院一审认为，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，行政诉讼原告应当是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，郭**虽然与原虞城县文集粮管所签订协议，以支付抵押金的方式取得单位住房的房屋使用权，但未依法取得土地使用权，与被诉具体行政行为没有法律上利害关系，不具备原告诉讼主体资格。依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（二）项之规定，商丘**民法院裁定

驳回郭**的起诉。

郭**不服一审裁定，向本院提出上诉称：（一）依据合同的约定，上诉人享有诉权。上诉人与虞城县闻集粮管所签订的协议明确约定，如单位不退还住房抵押金，职工可以转让所居住的房屋。现闻集粮管所已撤销，抵押金并未退还，上诉人对家属院房屋属合法占有，家属院房屋建在粮管所土地上，上诉人因此对家属院房屋所属土地也取得的使用权。（二）依据物权法规定，上诉人享有诉权。上诉人2006年建房是经单位同意的，依据物权法第三十条规定，事实行为致物权变动，自事实成就时取得物权。上诉人取得了自建房屋的所有权，当然享有房屋下土地的使用权，因此上诉人享有诉权。请求撤销一审裁定，撤销被诉收回土地使用权决定。

虞城县人民政府答辩称，（一）上诉人与单位签订的住房协议明确显示房屋所有权、土地使用权归单位所有。（二）上诉人称2006年建房经单位同意，与事实不符。事实上闻集粮**公司及当时在任领导出具的证明显示没有人参与研究郭**建房一事，同时，单位也没有权力批准郭**在国有土地上建房，其所见房屋不受法律保护。综上，上诉人未依法取得涉案土地使用权，与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。

本院认为

本案争议的焦点是郭**与被诉收回土地使用权决定是否有利害关系。

本院认为，郭**未取得涉案土地使用权，与被诉收回土地使用权决定没有利害关系。（一）郭**与虞城**管所签订的《住房协议书》不能证明郭**享有涉案土地使用权。该协议明确约定：家属院住房所有权归粮所，职工只有居住权，没有转让权；如职工不住，在房屋腾空后，单位退还所交的住房抵押金，其房屋由单位再行安排；在居住期间，如因公需要占用某处住房，要以单位为重，由单位退还住房抵押金后，在所规定的时间内腾空房屋。虽然该协议第五条规定，不论单位领导有无调换，住房抵押金都有单位负责退还，如单位不退还住房抵押金，职工可以转让所居住的房屋。但从该条文字表达以及协议的整体结构可以看出，该条并不是关于住房所有权的约定，而是对出现需要退还住房抵押金的情形时，由单位予以退还的一种承诺。由于至今并未出现应当退还住房抵押金的情形，郭**据此主张居住房屋的所有权，并进一步主张房屋所占土地的使用权，没有事实根据，该主张不能成立。（二）虞城**有限公司同意郭**建房三间的证明不能作为郭**享有涉案土地使用权的根据。郭**提出，2006年4月16日，文集**公司的证明显示，“经单位研究报局党委同意，让郭**自己出资建房三间”，根据该证明，依据《物权法》第三十条规定其因“事实行为”而取得房屋所有权，并进而取得房屋所占土地的使用权。但《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。该条是对物权生效时间的规定，其前提是“合法建造”。本案当事人对涉案土地性质存在争议，但无论涉案土地属于何种性质，虞城**有限公司都不是批准职工建房的法定职权部门，该批准行为没有法律效力。郭**的房屋不属于合法建造，其关于物权的主张没有法律依据，不予支持。

综上，郭**没有依法取得涉案土地使用权，与被诉收回土地使用权决定没有利害关系，不能作为原告提起行政诉讼。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结论正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持商丘**民法院（2015）商行初字第26号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年七月十四日