山东恒**有限公司与禹城市规划局行政许可二审行政裁定书

审理经过

上诉人山东恒**有限公司因规划行政许可一案，不服禹城市人民法院（2015）禹行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人山东恒**有限公司委托代理人石**、葛**，被上诉人禹城市规划局委托代理人刘**、徐**到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明，2010年9月20日，禹城市国土资源局拟收回禹城市长途汽车站位于两站街北、人民路以西的一宗国有建设用地使用权，土地面积为5969.45平方米，并公开出让，向被告发函要求被告出具规划条件，并附有宗地图。2010年9月21日，被告作出了禹规条（2010）第60号规划条件，并有禹城市圆合测绘大队于2010年9月21日绘制的人民路以西、两站街以北地块现状图。该规划条件中载明的规划设计要求栏内第2条建筑退让距离：（3）丽江街建筑与建筑控制宽度为18米，退线与周边建筑相协调。第4条交通规划设计要求：﹤一﹥主要入口方向：结合现状留设主次出入口；其出入口宽度应满足该居住地块的人流等交通要求；丽江街应作为步行街通至人民路。2011年8月29日，原告与禹城市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得了宗地面积5684.33平方米的土地使用权。被告出具的禹规条（2010）第60号规划条件系该合同的一部分。该合同附有禹城市国土资源局绘制的宗地图。2014年9月26日，禹城市发展和改革局出具了《关于山东恒**有限公司恒利新都会建设项目的核准意见》，禹发改核字（2014）106号：经审核，同意项目建设，建设地点在人民路以西，两站街以北，汉槐公园西北角；项目占地面积5684.33平方米。2014年9月25日，原告向被告申请建设用地规划许可证，被告对原告提交的单位组织机构代码证、法定代表人身份证、《国有建设用地使用权出让合同》、禹城市发展和改革局核准文件等材料进行了审查。2014年10月8日，被告给原告颁发了地字第371482201400037号《建设用地规划许可证》，该证载明，用地单位为山东恒**有限公司，用地项目名称为恒利新都会建设项目，用地位置在人民路西侧、两站街以北，用地性质为商业用地、居住用地，用地面积为5684.33平方米。附山东恒**有限公司恒利新都会建设项目用地范围图和规划条件。该用地范围图中标明有一条东西向的通道，实际为“丽江街应作为步行街通至人民路”的通道。庭审中，原告称，在与禹城市国土资源局签订土地出让合同时，合同所附的宗地图中没有显示有一条公用通道，而在原告领取规划行政许可证时，所附的用地范围图中，被告规划了一条通道，该行为损害了原告的土地使用权益。被告则称，禹城市国土资源局在出让涉案土地使用权之前被告就已出具了规划条件，该条件中已明确在涉案土地上规划了此条通道，并非在原告领取规划许可证时另行规划。

一审法院认为

原审法院认为，一、关于被告作出的规划许可是否合法问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。被告依此规定，根据原告的申请，对原告提交的禹城市发展和改革局的核准文件，国有建设用地使用权出让合同等材料，进行了审查，按照规定的程序，给原告颁发了建设用地规划许可证。被告作的行政许可行为合法，原告要求撤销，本院不予支持。二、关于涉案土地上的丽江街通道问题。在原告与禹城市国土资源局签订土地出让合同之前，被告就向禹城市国土资源局出具了规划条件，且该规划条件法定为土地出让合同的一部分，其明确表述“丽江街建筑与建筑控制宽度为18米，退线与周边建筑相协调”，“丽江街应作为步行街通至人民路”。被告所颁发建设用地规划许可证所附用地范围图，也没有改变原先作出的规划条件。原告主张被告在颁发规划许可证时，在其拥有土地使用权的土地上另行规划了一条通道，对此，本院不予认定。原告在签订土地出让合同时，对作为合同一部分的规划条件应了解清楚。原告在庭审时提出，被告出具的规划条件应当有附图，其有理由认为宗地图即是规划条件的附图等，这些均为原告在签订土地出让合同过程中涉及处理的问题，不属本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告山东恒**有限公司的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人山东恒**有限公司不服原审法院判决，提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，适用法律法规错误。1、一审判决依据《城乡规划法》第三十八条第二款，认定被上诉人的行政许可行为合法，并认定被上诉人在丽江街通道问题上没有改变原先作出的规划条件，系适用法律错误。被上诉人的行政许可行为严重违反了《城乡规划法》第三十八条第二款、尤其是第三款规定。《城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”出让土地的规划管理分为两个部分：首先是针对国有土地出让合同进行的规划管理；其次是核发建设用地规划许可证。这里所说的是“领取”建设用地规划许可证。因为在出让土地的情形下，相关地块的规划条件已经体现在出让合同中，规划主管部门所需要做的工作是确认这些规划条件是否已经依法写入出让合同，建设用地规划许可证只是一个确认的形式，因此不存在实质性审查，法律为了简化程序，尽量便利当事人，规定了领取建设用地规划许可证的要求。由于建设用地规划许可证是对国有土地使用权出让合同中规划条件的确认，因此，建设用地规划许可证中写明的规划条件和国有土地使用权出让合同中的规划条件就应当严格一致。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。具体在本案，规划条件的附图是规划条件不可分割的组成部分，和规划条件一样，依法均由被上诉人提出（制作）。被上诉人在作出规划许可时，其需要做的只是确认土地出让时自己提出的禹规条（2010）第60号《规划条件》及所附《宗地图》是否写入了土地使用权出让合同，并在《建设用地规划许可证》中原封不动地再载明出让时的《规划条件》及所附《宗地图》即可。但是被上诉人在作出规划行政许可时，虽然《建设用地规划许可证》的附件规划条件仍是土地出让时的禹规条（2010）60号《规划条件》，但是，作为《规划条件》本身载明的、也是不可分割的组成部分的附图却发生了天大的变化：由《宗地图》变成了《建设项目用地范围图》。两个图最大的变化是：原本5684.33㎡的一整块土地变成了被中间道路分割的、总面积严重缩水的两块土地。附图作为《规划条件》的组成部分，其发生重大变更，当然属于规划条件发生了重大变更，明显属于《城乡规划法》第三十八条第三款明令禁止的违法行为。一审判决在审查被上诉人是否改变了土地出让时的规划条件时，断章取义，以不属于审查范围为由，将作为土地出让时《规划条件》附图暨组成部分的《宗地图》搁置不管，将《规划条件的》的文字部分视为土地出让时规划条件的全部，并在此基础上得出了被上诉人在行政许可时没有改变土地出让时作出的规划条件的结论，是完全错误的。2、被上诉人制作的《建设项目用地范围图》无法律依据，导致《建设用地规划许可证》和相应的行政许可行为违法。（1）被上诉人在作出行政许可时，新制作了《建设项目用地范围图》，作为《建设用地规划许可证》所附《规划条件》的附图。这种行为没有法律法规明确授权，没有任何法律法规依据。违反了《山东省行政程序规定》第三条的规定、也有违“法无授权不可为”的依法行政原则。因此，该行政行为违法。（2）被上诉人制作的《建设项目用地范围图》作为《建设用地规划许可证》及其附件《规划条件》的附图，其中的丽江街东延设计，无控制性详细规划（或商贸城详细规划）作为依据，因此违法。《城乡规划法》第三十八条第一款、《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条以及《山东省城乡规划条例》第四十四条均规定：使用性质、开发强度等规划条件。被上诉人制作的作为《建设用地规划许可证》及其附件《规划条件》附图的《建设项目用地范围图》，其中位于上诉人地块中间的丽江街东延路段的规划，完全是横空出世。被上诉人没有提交甚至提及有相应的控制性详细规划，以证明：在涉案地块出让前，其中就规划存在了丽江街东延路段。需要说明的是，丽江街作为禹城商贸城中的一条街道，对其是否有规划，应体现在经批准备案后生效的禹城市控制性详细规划中，至少应体现在《商贸城详细规划》中（注：《商贸城详细规划》确实存在，系由被上诉人的前身禹城市建设局规划科在2000年制作，虽然被上诉人辩称其当时尚未成立，但是其完全承继了规划科的全部职责和规划档案资料，应视为其制作并保存有《商贸城详细规划》。即使被上诉人没有保存该规划资料，其也有义务自行或申请人民法院调取该证据，作为其规划涉案附图中丽江街的行为合法的依据。）丽江街这样一条商贸城内重要道路的规划，不应仅体现在对涉案地块行政许可时一张《建设项目用地范围图》中，必须也应该有对该条道路的整体规划（即禹城市控制性详细规划或《商贸城详细规划》）作为依据。否则，应视为被上诉人在上诉人土地中规划丽江街东延路段，完全没有依据，属于违法行为。本案的真实情况是：《商贸城详细规划》中规划的丽江街自西向东到了涉案地块西侧后是南延至两站街。在涉案地块出让前直至被上诉人制作《建设项目用地范围图》作出行政许可前，该地块中根本就没有存在过、也从没有规划过丽江街路段。各方对此事实均明知。但是，后来，地块西邻的一些居民和商户担心上诉人在涉案土地上建设后，会影响其采光或生意，因此到被上诉人等政府部门上访，要求被上诉人在上诉人享有使用权的土地上留出一条道路，作为丽江街的东延路段。被上诉人屈服于这些人的压力，因此让上诉人无端作出了巨大牺牲，在毫无依据也没有任何说法、任何补偿的情况下，在上诉人的土地上规划了该路段，并冠冕堂皇地辩称依法行政。二、土地出让的规划条件是否应当有附图、涉案土地出让时的《宗地图》是否是规划条件的附图等，法律规定明确，事实清楚，而且直接关系到本案行政许可行为的合法性，一审判决却认定不属于审理范围，是错误的。1、法律法规明确规定：出让国有土地时，由城市规划行政主管部门提出规划设计条件及附图。《城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。”**设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条规定：“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”第六条规定：“规划设计条件应当包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配置的公共设施、工程设施，建筑界线，开发期限以及其他要求。附图应当包括：地块区位和现状，地块座标、标高，道路红线座标、标高、出入口位置，建设界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。”山东**委会通过的《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第六条规定：“城市人民政府的城市规划行政主管部门应当依据城市详细规划和城市国有土地使用权出让规划的实施步骤，提出规划条件及附图，经批准出让城市国有土地使用权的人民政府的城市规划行政主管部门审查同意后，作为制定该地块出让方案的规划要求依据。”根据以上规定，土地出让时被上诉人提出规划条件必须同时有附图，附图是规划条件的组成部分，不可割裂。2、被上诉人制作的《规划条件》上明确载明规划条件有附图，《宗地图》是涉案土地出让时规划条件的附图和组成部分，事实清楚。本案中，《规划条件》既是土地出让时的规划条件，也是行政许可时的规划条件，其上明确载明：出让地块的具体范围详见附图（见：《规划条件》第二栏“用地情况”载明：“用地位置、范围：该地块位于人民路以西，两站街以北，具体范围详见附图；”）。也就是说《宗地图》是出让时的规划条件的附图，而《建设项目用地范围图》是行政许可时规划条件的附图，事实清楚、毋庸置疑。3、一审判决将《宗地图》及土地出让时的规划条件排除在审理范围之外，严重违法。《城乡规划法》第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”根据上述条文，被上诉人在作出行政许可时，是否改变了土地出让时的规划条件，是本案一审审查被诉行政行为合法与否的关键。因此，一审法院应该首先确认土地出让时的规划条件及作为附图和组成部分的《宗地图》内容，在此基础上再审查被上诉人的行政许可是否改变了该规划条件，与之是否完全一致，如一致，则行为合法，如不一致，则属于违法行为。但是，同样是作为规划条件的附图，一审判决将《建设项目用地范围图》列入审理范围，并认定该图是《建设用地规划许可证》的附图，却将出让时的规划条件的附图《宗地图》从规划条件中剔除出去，对该图的制作主体和来源避而不谈，将其排除在审理范围外，这无异于将土地出让时的规划条件一分为二，即：将其中的文字部分即视为规划条件的全部，以偏概全，混淆或者更换了规划条件的概念，改变了审查的参照对象，不对两个明显不同的附图（即：《宗地图》和《建设项目用地范围图》）作对比，仅对被诉行政许可时《规划条件》和附图《建设项目用地范围图》是否符合《规划条件》进行审查，从而完全规避掉了对于本案被诉行政行为合法性认定最为关键的问题，即：被上诉人在作出行政许可时是否擅自改变了土地出让时的规划条件，并得出被诉行政许可没有改变土地出让时的规划条件的错误结论。三、一审判决对于上诉人提出以下意见置之不理，拒绝裁判，是违法的。1、《建设项目用地范围图》及《建设用地规划许可证》在用地面积方面自相矛盾。2、被上诉人对丽江街东延路段的规划剥夺了上诉人的部分国有土地使用权。3、禹城市人民政府收回并出让给上诉人的土地，始终是一整块，中间并无道路存在。四、一审判决程序违法，剥夺上诉人的诉讼权利。由于负有举证责任的被上诉人拒不提交《商贸城详细规划》，也未申请法院调取该证据，法院也未依职权调取该证据，为了有利于法院查清本案事实，上诉人在一审中申请法院到被上诉人处和禹城**管委会调取《商贸城详细规划》。但是，一审法院对上诉人的申请未予理会，不置可否，直接作出判决，剥夺了上诉人的权利，系程序违法行为。综上所述，请求：一、撤销一审判决，予以改判，判决撤销被上诉人颁发的地字第371482201400037号建设用地规划许可证；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人禹城市规划局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合法。一、答辩人于2010年为禹城市国土资源局出具涉案地块的《规划条件》和2014年为被答辩人颁发地字第371482201400037号《建设用地规划许可证》系两个独立的行政行为，而被答辩人在一审中仅诉要求撤销后者，没有要求撤销前者，所以，一审法院根据被答辩人的诉讼请求只对涉案建设用地规划许可证的合法性审理是正确的，而被答辩人提出的规划条件是否合法等问题不在一审法院审理范围之内。二、按照我国《城乡规划法》第三十八条规定，答辩人为第三人颁发的地字第371482201400037号《建设用地规划许可证》的行政行为，适用法律正确，程序合法，一审法院给予维持是正确的。具体本案而言，2014年9月，被答辩人向答辩人提出办理建设用地规划许可证的申请，并提交了组织机构代码证、法定代表人身份证、国有建设用地使用权出让合同（附规划条件）、禹城市发展和改革局的核准文件等材料。答辩人受理后，根据上述法律的规定对其材料进行了认真的审核，最后为其颁发了涉案《建设用地规划许可证》。所以，答辩人办理《建设用地规划许可证》的行政行为，适用法律正确，办证程序合法。三、答辩人做出的规划条件和此后被答辩人颁布的《建设用地规划许可证》所规定的规划条件是一致的，并未进行任何变更，更不存在在其取得该土地的使用权后增加道路之说，被答辩人上诉理由不能成立。本案的事实为：2010年9月20日禹城市国土资源局出让涉案土地时，根据法律的规定向答辩人提出出具规划条件的函，并附该地块的《宗地图》一份。尔后，答辩人根据法律的规定，为禹城市国土资源局出具了该宗土地的《规划条件》。在该规划条件载明的“规划设计要求”栏内，第2条建筑退让距离：（3）丽江街建筑与建筑控制宽度为18米，退线与周边建筑相协调；第4条“交通规划设计”要求：（一）主要出入口方向：结合现状留设主次出入口；其出入口宽度应满足该居住地块的人流等要求；丽江街应作为步行街通至人民路。同时，答辩人出具该土地的现状图一份。该图中，根据法律的规定，明确了该出让地块的区位、现状、地块坐标、标高、道路红线坐标、出入口位置，建筑界线等。2011年8月29日，被答辩人通过“招拍挂”方式取得该地块的使用权，并与禹城市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同后附答辩人出具的规划条件。2014年10月8日，答辩人根据被答辩人的申请和《城乡规划法》的规定，为其颁发了第37142201400037号《建设用地规划许可证》，该证后附的“用地范围图”中明确标明有一条东西向的通道，即规划条件中规划的“丽江街应作为步行街通至人民路”通道。由上述事实可知：首先，答辩人早在2010年9月作出的规划条件中就在该地块中规划了“丽江街至人民路步行的”通道，并非在2014年9月被答辩人取得该土地使用权后为其颁发建设用地规划许可证时改变规划条件而新增的道路。其次，被答辩人反复强调的“宗地图”系禹城市国土资源局绘制和提供的，并非答辩人制作的，而被答辩人将该宗地图一直片面地强调为答辩人制作，并混淆为《规划条件》的“附图”，不符合本案事实；最后，答辩人在2010年9月为禹城市国土资源局出具的规划条件和附图，符合法律的规定，文字表述和附图一致，并且均明确载明了该通道的存在，所以，被答辩人将宗地图说成规划附图以及附图违法等，以此为由提出上诉，不符合事实和法律的规定。四、一审程序合法。本案一审法院审理的是答辩人于2014年9月为答辩人颁发的第371482201400037《建设用地规划许可证》是否合法、应否撤销，而被答辩人反复强调的《商贸城详细规划》等均是对2010年9月的《规划条件》所提出的异议理由，不属于本案审理的范围，所以一审法院对其申请不予支持是正确的，并不存在程序违法问题。综上所述，答辩人为其颁发《建设工程规划许可证》的具体行政行为适用法律正确、程序合法，一审法院驳回被答辩人的诉讼请求是正确的，请求二审法院维持一审判决，驳回被答辩人上诉。

本院查明

本院审理查明，2011年8月29日，山东恒**有限公司与禹城市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，涉及土地面积5684.33平方米，并附有该宗土地的规划条件及宗地图。2014年9月30日，山东恒**有限公司向禹城市规划局提出建设用地规划许可申请，并提交了建设用地规划许可证申请表、组织机构代码证、法定代表人身份证、建设单位法人授权委托书、国有土地使用权出让合同、禹城市发展和改革局关于该公司恒利新都会建设项目的核准意见、用地现状图、该公司股权转让协议等材料，在对上述资料进行审查后，禹城市规划局于2014年10月8日向山东恒**有限公司颁发了建设用地规划许可证（地字第371482201400037号）并附该项目规划条件和用地范围图。2015年6月4日，山东恒**有限公司以该用地规划许可证所附用地范围图中，在原告具有使用权的土地范围内又规划了一条公用道路且未经原告同意为由，向禹**民法院提起行政诉讼，要求撤销该建设用地规划许可证。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第七条规定：“规划条件应当包括地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度和高度，停车泊位，主要出入口，绿地比例，须配套的城市公共设施、工程设施、建筑界线以及其他要求。附图应当详细标明地块区位和现状，地块座标、标高，道路红线、座标、标高，出入口位置、建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。”第十八条规定：“违反本办法规定，擅自变更规划条件及附图或者土地使用权出让合同中未附具规划条件及附图的，城市规划行政主管部门不予发放建设用地规划许可证。”根据上述法律规定，被上诉人禹城市规划局在行使规划行政许可职权过程中，应当依法对相应的前提条件进行审查，不符合法定要件的不予发放建设用地规划许可证。庭审中，当事人双方对于相应土地使用权出让环节与建设用地规划许可环节所附规划条件的使用性质、使用强度、规划设计要求、配套设施要求等文字性表述并无争议，均认可文字部分与国有土地使用权出让时所附规划条件一致，主要争议就在于被诉建设用地规划许可证所附的山东恒**有限公司恒利新都会建设项目用地范围图中“丽江街东延段部分”的标示是否对相应国有土地使用权出让合同所附的规划条件作出了改变。在该问题上，依据现有证据，国有土地使用权出让时规划条件所附图仅为宗地图，虽然被上诉人禹城市规划局主张其在向*城市国土资源局提供规划条件时附具的是“人民路以西、两站街以北地块现状图”、在土地使用权出让时也应作为规划条件的附图提供，但没有提供相应的证据予以证实，且规划许可所附用地范围图与土地使用权出让所附宗地图坐标点并不完全一致，因此，在不能确定正确的前期规划条件附图作为参照的前提下，原审法院对“该用地范围图中标明有一条东西向的通道，实际为‘丽江街应作为步行街通至人民路’的通道”这一基本事实的认定证据不足；另外，由于本案建设用地规划许可证所附规划条件中注明有“本规划条件有效期一年（从发出之日算起），逾期无效”，对于该规划条件及附图的效力，原审法院没有查清；再次，对于规划行政许可过程中，被上诉人禹城市规划局是否依法履行了审查监督的法定职责，也需要进一步查清。综上，原审判决认定基本事实不清、证据不足，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销禹城市人民法院（2015）禹行初字第11号行政判决；

二、本案发回禹城市人民法院重新审理。

二审案件受理费50元，退还上诉人山东恒**有限公司。

裁判日期

二〇一六年一月十一日