山东壮**限公司与新泰**管理局行政处罚二审行政判决书

审理经过

山东壮**限公司（以下简称壮**司）诉新泰**管理局工商行政处罚一案，东**民法院于2014年12月4日作出（2014）东行初字第92号行政判决。一审第三人陈**、王**不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈**、王**及其委托代理人万兆红，被上诉人壮**司的委托代理人吴**，一审被告新泰**管理局的委托代理人孙**、石*，一审第三人安英华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人诉称

本案行政争议形成过程如下：2012年4月26日，一审被告新泰市工商行政管理局作出新工商处字（2012）2102号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），主要内容是：“当事人：安**；……2011年11月7日，我局接投诉人王**、陈**投诉，称从……安**处购买的10吨‘壮壮’牌复混肥料存在质量问题，……经调查核实：当事人在2011年3月1日从山东壮**限公司购进10吨‘壮壮’牌含氯复混肥料，全部销售给陈**，……陈**将这10吨复混肥料用于同王**合资，共同在泉沟镇庙子牌村种植的130亩土豆上使用。……2011年11月14日，我局委托泰安市**有限公司对王**和陈**使用后剩余的18袋‘壮壮’牌复混肥料进行抽样检测，……检验报告检验结论为不合格，……本局认为：……安**，擅自销售不合格的由山东壮**限公司生产的‘壮壮’牌复合肥料，其行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条……的规定，属于以不合格产品冒充合格产品的违法行为，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条……的规定，决定对当事人的违法行为作如下处罚：一、责令立即停止销售；二、罚款贰万元（人民币20000元）上缴国库。”被上诉人壮**司不服《处罚决定》，于2012年12月27日向新泰市人民法院提起行政诉讼，请求撤销《处罚决定》。本院将本案指定宁阳县人民法院管辖。宁阳县人民法院经审理，以壮**司起诉超过三个月的法定起诉期限且无正当理由为由，作出（2013）宁行初字第1号行政裁定：驳回壮**司的起诉。壮**司不服，向本院提起上诉。本院经审理后，作出（2013）泰行终字第35号行政裁定：撤销宁阳县人民法院（2013）宁行初字第1号行政裁定；指定东平县人民法院继续审理。东平县人民法院经审理后，作出本案一审判决。

本院查明

一审法院查明：《处罚决定》作出后的2012年11月23日，新**民法院对新泰**有限公司（以下简称瑞**司）诉原告、安**等人产品责任纠纷一案，作出（2012）新民初字第600号《民事判决书》（以下简称《民事判决》）：“经审理查明……陈**从被告安**处购买‘壮壮’牌复混肥料10吨……用于土豆种植……该肥料属山东壮**限公司生产……2012年4月26日，新**商局对被告安**进行了行政处罚，行政处罚决定书中认定……‘……安**销售的山东壮**限公司生产的‘壮壮’牌复合肥料为不合格。’……本院认为……被告山东壮**限公司生产的‘壮壮’牌复合肥料经检验为不合格产品，用于原告种植的土豆田内……减产为72.9%，肥料不合格为直接原因……判决如下：一、被告山东壮**限公司于判决生效之日起五日内赔偿原告新泰**有限公司土豆减产损失500000元的70%，即350000元。二、被告安**承担连带赔偿责任……”宣判后，原告不服，向泰安**民法院提起上诉。2013年3月20日，泰安**民法院作出（2013）泰民一终字第213号民事裁定，以原告已经“对本案涉及的行政处罚决定提起行政诉讼，该行政诉讼……尚未审结……本案必须以该行政诉讼的审理结果为依据”为由，裁定中止了诉讼。

二审裁判结果

2011年3月1日，安**从壮**司购进10吨“壮壮”牌含氯复混肥后直接销售给陈**。2011年11月7日，陈**、王**向被告投诉，称其向安**购买的“壮壮”牌复混肥存在质量问题，请求被告查处。同月14日，被告工作人员与被告委托的泰安天**限公司工作人员，在“新泰市泉沟镇”，在未通知原告和安**到场，只有“当事人王**”在场的情况下，对注明“当事人”为瑞**司，“标称生产者”为“山东壮**限公司”，“标称商标”为“壮壮”的18袋“复混肥料”进行抽样取证。同月15日，泰安天**限公司出具了注明瑞**司为“样品经销单位”的（2011）TZH111401号《检验报告》。同月21日，泰安天**限公司又出具了注明瑞**司为“样品使用单位”的（2011）TZGH111401号《检验报告》。两份《检验报告》的“检验结论”均为“不合格”（氮磷钾总养分的“技术要求”：“≥45%”；“检验结果”：“42%”）

被告在作出《处罚决定》的行政程序中，没有告知原告据以作出处罚的事实、理由和依据，亦没有听取原告的陈述、申辩意见。

2012年5月17日，被告收到了注明“缴款人”为“安英华”的罚款2万元。

一审法院认为：

（一）关于原告是否具备提起本案诉讼的主体资格问题。本案中，《民事判决》关于原告承担赔偿责任，安**承担连带责任的判决结论，以及庭审中被告关于“2万元罚款”系原告公司王*经理替安**缴纳的陈述已经足以证明，本案《处罚决定》虽然是对安**所作出，但却会导致原告的重大损失。同时，《处罚决定》一旦发生法律效力，具有管辖权的行政机关，也足以根据《处罚决定》认定的事实，依法对原告实施行政处罚。因此，原告与《处罚决定》具有法律上的利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格。被告和第三人陈**、王**关于原告不具备诉讼主体资格的质证理由没有事实根据和法律依据：1.“原告是生产者，不是被告的管理对象”，不等于原告与《处罚决定》没有法律上的利害关系。2.“《处罚决定》关于安**销售不合格的原告生产的化肥的表述”虽然不是“处理结论”，但属于被告对案件事实的认定，足以对原告的合法权益产生实际影响。3.“《民事判决》只是将《处罚决定》作为证据之一，并不是完全根据《处罚决定》所作出”，不等于原告与《处罚决定》没有法律上的利害关系。4.《民事判决》是否生效、民事诉讼程序是否终结，均不是确定原告与《处罚决定》是否存在法律上利害关系的根据。如果要求原告待《民事判决》发生法律效力后再对《处罚决定》提起行政诉讼，则失去了诉讼的意义。5.被告称，“被告是对销售者进行处罚，至于不合格产品是谁生产的，不是行政处罚必须查明的事实……安**也已经认可、接受了《处罚决定》”，“原告无权请求撤销被告对安**作出的《处罚决定》”。然而，本案中，安**从原告公司“购进10吨‘壮壮’牌含氯复混肥料”后，直接销售给了陈**。如果认定安**销售的化肥不合格，当然是因为原告生产的化肥不合格。安**销售“不合格化肥”的事实，不能脱离于原告生产“不合格化肥”的事实而独立存在。按照安**的陈述，其“之所以没有对《处罚决定》提起诉讼，是因为其销售的是原告生产的化肥，一切产品质量责任依法应当由原告承担，自己没有任何责任”。因此，被告关于“原告无权请求撤销被告对安**作出的《处罚决定》”的理由不能成立。

（二）关于《处罚决定》认定安**销售不合格的原告生产的化肥的事实是否清楚、证据是否充分问题。被告在答辩状中称，其是根据《工商处罚程序规定》第三十一条的规定委托泰安市**有限公司进行的鉴定。然而，根据该规定第三十条第一款的规定，“工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。”其中所谓的“当事人”，是指工商行政管理机关认定涉嫌存在违法行为的行政相对人，而不是投诉人或者受害人。该规定之所以作出如此规定，旨在于让当事人对所抽样品的真实性以及抽样程序的合法性予以见证确认，以保证其对将来作出的检验结论和处罚决定的认可和信服，这是行政参与原则在工商行政处罚程序中的具体体现。尤其像本案这种抽样取证地点是在消费者处而非销售者处，并且销售行为已经发生了较长时间（八个多月）的情况下，工商行政管理机关更应当通过当事人到场的方式，让当事人确认所抽样取证的产品系其生产或者销售，确认产品质量与销售行为发生时相一致（没有在销售行为完成后发生变化），并且见证抽样取证程序的合法性。本案中，被告在未通知原告和安**到场的情况下，对陈**、王**投诉的化肥进行抽样取证，违反了《工商处罚程序规定》第三十条第一款规定的抽样程序。《检验报告》属于严重违反法定程序收集的证据材料，依照《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（一）项的规定，不能作为定案依据。同时，根据2011年11月15日泰安天正检测**公司出具的（2011）TZH111401号《检验报告》，瑞**司为“样品经销单位”；但是根据同月21日该公司出具的（2011）TZGH111401号《检验报告》，瑞**司又成了“样品使用单位”。庭审中，被告不能对此作出合理说明，致使无法认定当时所抽样产品的真正销售者。综上，根据被告提供的证据，不能证明其抽样取证并检验的化肥系原告生产和安**销售，不能证明抽样取证时的化肥质量与销售行为发生时相一致，不能证明抽样取证程序合法，不能证明安**销售的原告生产的化肥不合格。原告和第三人安**的质证理由成立：被告作出《处罚决定》，认定安**销售不合格的原告生产的化肥的主要证据不足。

被告和第三人陈**、王**关于被告作出《处罚决定》，认定安**销售不合格的原告生产的化肥的事实清楚、证据充分的理由没有事实根据。根据被告提交的答辩状，以及被告和第三人陈**、王**在庭审中的陈述，《处罚决定》作出的安**销售不合格的原告生产的化肥的认定，依据的是《询问（调查）笔录》、《出库单》、以及产品包装袋标称、现场照片、《检验报告》等证据。其主要理由是：“安**是产品的销售者，最清楚其产品的来源”。然而，基于自己不能为自己作证的道理，清楚某件事情不等于如实陈述该件事情。市场主体是由生产者、销售者和消费者三方组成的，而三方的利益又是极易发生矛盾和冲突的。当发生矛盾和冲突时，出于维护自身利益的需要，各方均存在作于己有利的虚假陈述的可能。因此，行政机关在查处产品质量违法行为时，应当考虑到各方当事人之间的矛盾和冲突，从而充分听取各方当事人的陈述、申辩意见，客观、全面地调查、收集证据。不能仅仅根据销售者的指认，以销售者“最清楚其产品的来源”为由认定产品生产者。同理，也不能因为销售者认可了《检验报告》和《处罚决定》，即推定生产者也对此予以认可。同时，产品包装袋标称的生产企业不一定是真正的生产企业，不能以产品包装袋标称系某企业生产，就认定该产品系该企业生产；《出库单》只能证明安**从原告处购买了化肥，不能证明被告抽检的化肥就是该批化肥；现场照片只是对与被告描述相符的一堆化肥的直观记录，不能证明拍摄时间、拍摄地点，以及该化肥与本案有关。

（三）关于《处罚决定》认定安**销售不合格的原告生产的化肥的程序是否合法问题。按照正当程序原则，行政主体在作出不利于相对人的处理决定之前，应当告知其据以作出决定的事实、理由和依据，并且充分听取其陈述、申辩意见。根据**务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，“行政机关实施行政管理……应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；根据《山东省行政程序规定》第九条的规定，“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈**、申辩权……”。本案中，被告在未通知原告参与，未告知原告事实、理由、依据，未听取原告陈述、申辩意见的情况下，作出《处罚决定》，认定安**销售不合格的原告生产的化肥，违反法定程序。

综上，行政机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，如果在处罚决定中作出了该不合格产品系某生产者生产的认定，则该生产者与《处罚决定》具有法律上的利害关系，具备对该处罚行为提起行政诉讼的原告主体资格。行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据确凿，符合法定程序，而被告作出《处罚决定》，认定安**销售不合格的原告生产的化肥的主要证据不足、违反法定程序。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决：撤销被告新泰市工商行政管理局作出的新工商处字（2012）2102号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告新泰市工商行政管理局负担。

陈**、王**不服一审法院判决，上诉称：1.被上诉人壮壮公司无诉讼主体资格。2.被上诉人的起诉超过起诉期限。3.《处罚决定》合法正确，程序也合法，《处罚决定》没有义务送达被上诉人。4.《处罚决定》是依据2011年11月21日泰安市**有限公司作出的检验报告，截止2011年12月13日安**并未对此检验报告提出异议。综上，请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人壮**司、一审被告新泰市工商行政管理局和一审第三人安*华庭前均未提交书面答辩意见。

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1.被上诉人是否具有原告主体资格；2.《处罚决定》认定事实是否清楚，程序是否合法。

针对第一个审理重点，上诉人认为，消费者可以向生产者主张权利，也可以向销售者主张权利，这与具体行政行为针对销售者作出没有必然联系，不能证明被上诉人具有诉讼主体资格。被上诉人认为，《民事判决》证明被上诉人与行政处罚行为有直接利害关系，根据《中华人民共和国产品质量法》第四十三条的有关规定，消费者或产品使用者可以向生产者主张权利，也可以向销售者主张权利，销售者对消费者进行赔偿后，销售者可以向生产者进行追偿，合同法等有关法律都有相应的规定，上诉人主张的行政处罚行为与被上诉人没有利害关系是错误的。一审被告认为，《民事判决》不能证实原告与《处罚决定》有利害关系，《处罚决定》最终的结论是罚款2万元，责令停止销售，这个结论在《民事判决》中并没有被引用，《民事判决》中所引用的只是《处罚决定》载明的安**销售壮壮公司的肥料不合格，但该句话只是对事实的一种陈述，并不是处罚结论，对外不具有强制执行力。一审第三人安**认为，被上诉人具有原告主体资格。

针对第二个审理重点，上诉人认为，一审被告作出的处罚决定程序合法，壮**司不是处罚决定的行政相对人，一审被告没有义务通知。被上诉人认为，一审被告的处罚程序严重违法，剥夺了被上诉人的参与权、知情权、救济权，一审被告应当书面通知安**到场参加抽检，但其只是口头打个电话，也没有告知抽检的具体时间和地点，并且还伪造处罚收据，按照行政处罚法的有关规定，缴纳罚款应该通知被处罚人本人到银行缴纳，由缴纳人本人签字。此外，瑞**司也生产化肥，很有可能是该公司伪造了壮**司生产的化肥，让一审被告进行抽检。一审被告认为，处罚决定认定安**销售原告不合格产品这一认定可以分成两个具体行政行为，对于处罚安**销售不合格产品的行政行为我局已做到了程序合法，没有剥夺其任何权益，对于不合格产品是否是被上诉人生产的事实，不是得出处罚结论必须查明的事实，法院可对在该事实的查明过程中程序是否合法作出判决。并且根据被上诉人的起诉状，其最根本的理由在于产品是否是其生产的，并非安**销售的产品是否不合格。并且，根据安**的陈述以及安**提交的出库单、农资一帐通凭证、现场照片、两个举报人的陈述，可以证明抽检的化肥就是壮**司生产的，并且安**对抽检结论、听证告知书中载明的抽检化肥的生产单位是壮**司，始终没有提出异议。当时缴纳该罚款的是壮**司的副经理王*，因王*对新泰的银行网点位置不熟悉，其委托一审被告的工作人员代为去银行缴纳。一审第三人安**认为，2011年11月21日，一审被告通知其领取检验报告，但10多天后，又更换了一份检验报告，罚款2万元不是其缴纳的，肥料早已出售给上诉人，间隔八个多月后，上诉人进行抽检的不是其销售的肥料，对上诉人认为其销售的肥料不合格不予认可。

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为：

一、关于被上诉人壮**司是否具有原告主体资格的问题。一审被告新泰市工商行政管理局作出被诉具体行政行为时，仅针对安**本人送达了《处罚决定》并告知其诉权和起诉期限，被上诉人壮**司既不是被诉具体行政行为的行政相对人，也不是《处罚决定》的受送达人，但《处罚决定》作为证据被《民事判决》采纳，并作出了对壮**司不利的判决，因此壮**司是与被诉处罚决定具有法律上利害关系的法人，被上诉人具有提起本案诉讼的主体资格。

二、关于一审被告作出被诉处罚决定是否合法的问题。（一）一审被告在组织抽检时，一审第三人安**未到场，一审被告和上诉人虽主张多次电话通知安**，但均无有效证据证实，且一审第三人安**予以否认，抽检结果对一审第三人安**是否将受处罚有重大影响，一审被告未以合理的形式提前告知其具体的时间、地点、参加人员以及享有的权利和义务等事项，违反了正当程序原则，故一审被告的抽检程序违法。（二）因被诉处罚决定认定了被检测的肥料是由被上**公司生产的并且该肥料不合格，故一审被告在其处理程序中亦应通知被上**公司参与，告知其陈述、申辩的权利并听取意见，一审被告在全部处罚程序中均未通知被上诉人参与，不符合正当程序原则的要求，程序违法。因此，一审被告作出的《处罚决定》程序违法，依法应予撤销。

另，上诉人主张，被上诉人的起诉超过起诉期限。本院认为，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，被上诉人的起诉期限问题已经生效的（2013）泰行终字第35号行政裁定作出认定，被上诉人的起诉未超过法定起诉期限。因此，上诉人的该项主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈**、王**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十六日