许**不服剑阁**理局规划行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告许**不服剑阁**理局（以下简称：剑**管局）规划行政处罚一案，本院于2015年4月1日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭审理了本案。原告许**及其委托代理人王**、被告剑**管局的委托代理人李**、孙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

剑**管局于2014年12月29日对原告许**作出剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定书认定：许**于2009年至2011年上半年期间，在下寺镇拐枣村4组无证建房四幢的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》的第六十四条之规定作出如下行政处罚：限许**在收到本决定书7日内，自行拆除违法建设，逾期不拆除，我局将依法强制拆除。

被告剑**管局为证明上述具体行政行为合法，于2015年4月13日向本院提交以下证据、依据（复印件）：

第一类证据：1、案件参与人员执法证复印件6份。证明参与许**违法建设调查处理一案的工作人员是具备资格的行政执法人员；2、2012年1月11日中共剑阁县委机构编制委员会剑**（2012）1号《关于建立健全县城镇管理机构的通知》、2013年4月2日剑阁县人民政府办公室剑府办发（2013）20号《关于印发剑阁县城市管理局机构编制方案的通知》，证明被告具有查处违法建设的行政职权。1、2号证据证明剑**管局具备合法的行政执法主体资格。

第二类证据：1、剑阁县城市综合管理监察大队向许**送达剑城管（2010）责停字131号《四川省建设行政执法责令暂时停止施工通知书》及许**签字的送达证，证明2010年4月15日许**无证建设，要求其暂停施工；2、2014年4月9日剑阁县下寺镇国土资源管理所证明、2014年4月9日剑阁县下寺**服务中心证明，证明许**建房未在下寺镇国土资源管理所和下寺**服务中心办理土地使用及建房手续；3、2014年4月16日剑阁县国土资源局证明、2014年4月16日剑阁县城乡规划建设和住房保障局证明，证明许**建房占用的土地为集体土地、位于剑阁县城规划区范围、未在剑阁县国土资源局办理任何建设用地手续，未在剑阁县城乡规划建设和住房保障局办理规划建设手续；4、2014年4月16日调取于剑阁县城乡规划建设和住房保障局的剑阁县城控制性详细规划地块划分图（2001.6）、剑阁县城近期建设规划用地布局规划调整意向图（2004-2020）、剑阁县城总体规划（2011-2020）、2001年12月21日剑阁县人民政府剑府函（2001）53号《关于新县城控制性详细规划的批复》、2005年11月14日剑阁县人民政府剑府函（2005）79号《关于剑阁县县城近期建设规划的批复》、2011年10月16日四川省住房和城乡建设厅川建函（2011）263号《关于剑阁县城市总体规划的复函》，证明许**建房的位置处于剑阁县城规划区内，建房必须办理相关规划建设手续；5、2014年4月16日从剑阁县公安局调取的许**及其妻王**的户籍证明各一份。证明被处罚人的身份情况；6、2014年4月10日上午对何**的《城管监察执法询问（调查）笔录》一份、2014年4月12日上午对毛**的《城管监察执法询问（调查）笔录》一份、2014年4月12日下午对张**的《城管监察执法询问（调查）笔录》一份、2014年3月11日上午对许**无证建设的《城管执法现场检查（勘验）记录》、违法建设现场照片四张。证明许**建房未在村组社区提出过建房申请，许**所建房屋的现场状况；7、2014年6月11日剑阁**剑城管调（2014）第02号行政执法调查通知书、送达证、送达现场照片2张，证明剑**管局就许**无证建设行为通知其接受调查；8、2014年6月18日的剑**管局关于许**拒绝接受调查的情况说明，证明许**拒绝接受调查；9、2009年2月24日四**阁职业高级中学校下寺分校建设房屋拆迁补偿安置协议、下寺分校建设拆迁补偿清单，证明许**不属于地震灾后重建户；10、许**的房屋所有权查询结果单。证明许**在剑阁**一名城小区购买了一处门面房，并于2011年8月23日在剑阁县房地产管理所登记。1至10号证据证明许**所建房屋未在规划建设、国土部门办理建设审批手续。

第三类证据：1、2014年3月9日剑阁**剑城管案源（2014）第03号案件来源登记表，证明许**案件来源情况属实；2、剑阁**剑城管（2014）立呈字003号行政执法立案呈批表，证明剑**管局于2014年3月11日对许**无证建设行为正式立案调查；3、2010年4月15日剑阁县城市综合管理监察大队对许**所建房屋的现场检查记录、2010年7月14日对许**所建房屋的现场勘验记实、2010年7月17日许**在拐枣村4组所建房屋照片两张，证明2010年许**违法建设状况；4、2014年6月18日剑**管局行政处罚案件调查终结报告，证明剑**管局对许**无证建设行为已进行了完整充分调查；5、2014年12月26日剑**管局党组会议记录，证明剑**管局领导班子集体讨论决定将对许**作出限期拆除违法建设的行政处罚；6、剑**管局行政处罚审批表，证明剑**管局就许**无证建设一案审批流程合法；7、2014年6月19日剑阁**剑城管（2014）罚告字003号行政处罚告知书、剑城管（2014）送字002号送达证及送达现场照片两张，证明剑**管局按照相关法律法规规定，依法对许**无证建设行为进行处罚告知；8、2014年12月29日剑阁**剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定书、剑城管（2014）送字006号送达证及送达现场照片两张，证明剑**管局依法对许**无证建设行为作出了行政处罚决定，并于2014年12月29日向许**予以送达；9、2014年12月29日剑**管局限期拆除违法建设的通告、张贴通告现场照片两张，证明剑**管局在四**阁职业高级中学校大门口下寺镇渡口社区公告栏张贴限期拆除许**违法建设的通告。1至9号证据证明剑**管局在查处许**违法建设一案的程序符合法律规定。

原告诉称

原告许*成诉称：第一：被告认定原告所建房屋是违法建筑错误、作出的行政处罚决定适用法律不当。原告系下寺镇拐枣村4组人，于2009年2月24日与剑阁县下寺镇人民政府签订《四**阁职业高级中学校下寺分校建设房屋拆迁补偿安置协议》，协议约定，政府拆除原告房屋给予一定费用的拆迁补偿，实行自行拆建，集中小区安置，拆迁户在成品房未交付前凭拆除协议使用政府搭建的临时活动板房。随后原告的房屋被拆除，但政府并未及时提供安置房源，造成原告无房居住，原告经下寺镇政府镇长涂**、拐**委会主任张**同意按照下寺政府提供的《剑阁县城规划控制区房屋维修加固及风貌控制技术导则》的式样，于2009年在自留地内建房，除2009年被告来过一次要求原告停建房屋，后被告一直未找过原告，原告继续修建至2011年房屋全部完工。因此，原告所建房屋是经政府同意，且并未占道修建，也未影响城市规划，故被告不应认定原告所建房屋是违法建筑。即使所建房屋属违法建筑，自房屋全部完工的2011年起至今已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条行政处罚时效为2年的规定，被告作出拆除原告所建房屋的行政处罚属适用法律错误。二、本案诉争的u0026ldquo;责令限期拆除u0026rdquo;不能依照行政处罚程序作出。根据国**制办在对四川省人民政府法制办《关于u0026ldquo;责令限期拆除u0026rdquo;是否是行政处罚行为的请示》作出的答复中明确指出u0026ldquo;《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的u0026ldquo;责令限期拆除u0026rdquo;不应当理解为行政处罚行为，因此，被告对原告作出的责令限期拆除房屋的决定，不应当依照行政处罚程序作出，故被告作出的行政处罚决定违反法定程序。三、被告无权作出u0026ldquo;责令限期拆除u0026rdquo;的行政处罚决定，行政执法主体不适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出责令限期拆除决定的行政主体仅是县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门，因此被告无权依据该法条之规定作出责令限期拆除违法建筑的行政处罚，其行政主体不合法。综上，被告的具体行政行为已超越职权、认定事实不清、适用法律、法规错误、违反法定程序，因此请求法院依法撤销被告作出的剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定书，本案受理费由被告承担。

原告许**向本院提供的证据材料（复印件）有：

1、四**阁职业高级中学校下寺分校建设房屋拆迁补偿安置协议2页；2、剑阁县城规划控制区房屋维修加固及风貌控制技术导则3页；3、剑阁**剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定书；4、剑阁**剑城管（2015）催字第001号限期拆除违法建筑告知书。

被告辩称

被告辩称：一、原告的房屋属于违法建筑证据确凿充分。原告的老房位于剑阁县下寺镇拐枣村4组，在2009年四**阁职业高级中学校建设时被拆迁，当时已按政策进行了补偿安置。2010年4月15日剑阁县城市综合管理监察大队在向原告送达了剑城管（2010）责停字131号《四川省建设行政执法责令暂时停止施工通知书》后，经被告调查，原告所建设的位于剑阁县下寺镇拐枣村4组的房屋至今未取得土地使用和规划建设手续。因此，被告对其作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分；二、被告在实施具体行政行为时主体适格，程序合法，适用法律法规正确。1、2012年1月，剑阁县人民政府批准成立剑阁**理局（后更名为剑阁县城市管理局），并将剑阁县城乡规划建设和住房保障局原剑阁县城市综合管理监察大队的职能职责划入剑阁**理局，2013年1月1日起施行的《四川省城市管理综合行政执法条例》也将违反城市规划管理规定的建设行为的行政处罚权授权于被告，故被告根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》对原告的违法建设行为予以行政处罚具备合法的行政执法主体资格。2、原告的违法建设行为至今仍存在。2010年4月15日，原剑阁县城市综合管理监察大队在向其送达暂时停止施工通知书，原告未纠正违法建设行为，导致违法建设行为持续至今，因此被告对其实施行政处罚没有超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的行政处罚时效。3、2014年6月18日被告对原告的违法行为调查终结，并于同月19日向其送达行政处罚告知书，但被告直到同年12月仍未纠正违法行为，不得已被告于2014年12月29日向其送达了责令限期自行拆除违法建设的行政处罚决定书，在行政处罚决定中特别阐明了其违法的事实、证人证言以及适用的法律、法规。三、被告对原告作出的责令限期拆除违法建设的行为属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚行为，原告以国**制办对四川省人民政府法制办针对已经失效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的回复来予以对抗是没有法律依据的。综上，被告对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法判决维持。

庭审质证时，原告对被告提供的《四川省建设行政执法责令暂时停止施工通知书》及送达证提出异议，认为其没有收到该文书，该送达证的许**的签字是被人伪造；原告对2010年4月15日剑阁县城市综合管理监察大队对许**所建房屋的现场检查记录、2010年7月14日对许**所建房屋的现场勘验记实、2010年7月17日许**在下寺镇拐枣村4组所建房屋照片两张等证明当时所建房屋面积大小、2009年2月24日《四**阁职业高级中学校下寺分校建设房屋拆迁补偿安置协议》、拆迁补偿清单、对何**、毛**、张**的询问笔录证明其建房两次的情况、2014年3月11日被告证明原告现有房屋状况、被告证明原告在下寺镇天一名城购买的门面房、证明原告收到的行政处罚告知书、行政处罚决定书、四川省行政执法证的真实性没有异议，但该执法证所标示的执法人员从未看到过、其他行政法律文书没有看到或收到、被告提供的其他证据材料不清楚。被告认为原告提供的《剑阁县城规划控制区房屋维修加固及风貌控制技术导则》与本案没有关联性，其他证据没有异议。

经庭审质证，本院认为，因原告仅提供《剑阁县城规划控制区房屋维修加固及风貌控制技术导则》，但不能提供证据证明该图纸的合法来源，该证据不具备行政诉讼证据的真实性，因此本庭不予采信。原、被告提供的其它证据均真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。

本院根据上述有效证据认定以下事实：2012年1月，剑阁县因机构改革调整，中共剑**制委员会印发剑**（2012）1号《关于建立健全县城镇管理机构的通知》，将县城市综合管理办公室更名为剑阁**理局（挂剑阁县**会办公室、剑阁县城**小组办公室牌子），剑阁**理局为剑阁县人民政府直接管理的事业单位，剑阁县**员会办公室、剑阁县城**小组办公室的职能职责划入剑阁**理局，剑阁县人民政府授权剑阁**理局履行城镇管理行政职能，将剑阁县城乡规划建设和住房保障局承担的城市规划管理、市政管理、市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的部分行政处罚权划入剑阁**理局，将剑阁县环境保护局承担的环境保护的部分行政职责划入剑阁**理局。2013年4月，根据剑阁县人民政府办公室剑府办发（2013）20号《关于印发剑阁县城市管理局机构编制方案的通知》的精神，剑阁**理局更名为剑阁县城市管理局。

为了加快推进四**阁职业高级中学校下寺分校建设，根据广元市国土资源局（2008）46号文件精神及城市建设总体规划的要求，彻底清除危房。经甲方（剑阁县下寺镇人民政府）与乙方（许*成）双方共同协商，就许*成房屋拆迁补助具体事项，于2009年2月24日签订了《四**阁职业高级中学校下寺分校建设房屋拆迁补偿安置协议》，该协议约定：一、拆除补助范围及补助金额。经甲、乙双方和拆除小组共同核实，确定乙方拆迁范围（见附表房屋部分）。根据广元市国土资源局（2008）46号文件规定执行补偿，甲方应付乙方补偿金399776.00元；二、拆除时间。拆除工作由乙方自行负责，甲方不再负担任何费用。乙方必须在签订协议之日起十日内拆除清场完毕。逾期拆除者，县人民政府将责成有关部门强制拆除；三、付款方式。支付拆除补助费采取按拆除进度分期付款的办法。签订协议开始时支付20%，拆除完毕清场后，剩余部分一次性支付或安置房时进行找补；4、凡被拆除的单位和个户，必须积极配合拆除小组的工作，保证拆除工作的顺利进展；五、安置方式：实行自拆统建，集中小区安置，其价格实行建修最低成本价，其建修期间业主委员会全程参与质量监督；6、拆迁户在成品房未交付前凭拆除协议使用政府搭建的临时活动板房，确保一户一房；7、拆除安全责任。拆除过程中，一切安全由乙方自行负责，如发生安全事故，造成的一切损失，甲方概不负责；8、在拆迁过程中，若遇不可抗拒的自然灾害，造成损失，由乙方承担。甲、乙双方共同抢险，力争把损失降低到最小程度；九、本协议一式四份，甲、乙双方各一份，乙方凭本协议领取各项补偿款和安置新房。事后，许*成自行拆除房屋，并领取了房屋拆迁补偿款399776.00元，因下寺镇商品房涨价，后政府给付许*成一定金钱用于弥补拆迁其房屋补偿安置的差价。

2009年，许*成未按《中华人民共和国土地管理法》相关规定办理土地使用手续和未按《中华人民共和国城乡规划法》相关规定办理建设工程规划许可证的情况下，在位于县城规划区内下寺镇拐枣村4组其自留地内修建房屋（四**阁职业高级中学校大门对面，北邻许*富房），当年建成一间砖木结构房屋并入住。2010年许*成又再次持续建房。2010年4月15日，剑阁县城市综合管理监察大队以许*成无证建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向许*成送达剑城管（2010）责停字131号《四川省建设行政执法责令暂时停止施工通知书》：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，要求其收到本通知时起立即暂停施工，接受调查，听候处理，许*成签收了该通知书。2010年7月14日，剑阁县城市综合管理监察大队对许*成建房现场进行勘验：许*成在建房屋共三层，第一层占地面积58.16㎡，第二、三层占地面积77.96㎡，第三层现浇完工，在建房屋建筑面积共214.09㎡。后许*成未按要求停止施工，继续建房，直至2011年上半年完工。2014年3月11日剑**管局对许*成建成的房屋进行现场勘验：现有房屋（东：108国道，南：许*兵房屋，西：东滨大道，北：许*富房屋）共四幢：其中第一幢共四层，一至三层为砖混结构，第四层为砖木结构；第二幢为一层砖木结构；第三幢共两层，第一层为砖混结构，第二层为砖木结构；第四幢共两层，第一层为砖混结构，第二层为砖木结构，且四幢房屋间还修建了三处结构不同的房屋，上述房屋占地面积257.01㎡，建筑面积546.38㎡。2014年3月11日，剑**管局以许*成未取得土地使用和规划建设手续属无证违法建设予以立案，2014年3月18日，剑**管局法规宣教股股长李**电话通知许*成到该局就其在四**阁职业高级中学校对面所建房屋情况接受询问调查，但许*成到该局后拒谈建房情况，2014年6月11日，剑**管局向许*成送达剑城管调（2014）第02号行政执法调查通知书未成，遂将该通知张贴在许*成外墙：要求许*成于2014年6月17日前到该局接受询问调查，并对张贴该通知的情况予以拍照，此后许*成未到该局。2014年6月19日剑**管局在该局执法中队办公室向许*成送达了剑城管（2014）罚告字003号行政处罚告知书：本机关拟对你作出限期拆除违法建设的行政处罚，告知其行政处罚的事实、理由和依据，同时告知许*成依法可在接到本告知书之日起三日内向剑**管局进行陈述、申辩，如要求听证，应在接到本告知书之日起三日内向剑**管局提出听证申请，逾期将依法作出行政处罚决定。2014年12月29日剑**管局向许*成送达了该局作出的剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定书，在处罚决定书中，告知许*成如不服本处罚决定，可在60日内向剑阁县人民政府申请行政复议或者在3个月内向剑**民法院提起行政诉讼。剑**管局在四**阁职业高级中学校大门口下寺镇渡口社区公告栏张贴行政处罚决定书及限期拆除许*成违法建设的通告。2015年3月26日，许*成向本院提起行政诉讼，请求依法撤销该行政处罚决定。

本院认为

本院认为：被告剑**管局是剑阁县人民政府依法成立的直属事业单位，因机构改革调整，2012年1月起被告根据剑阁县人民政府的授权，具有剑阁县城乡规划建设和住房保障局承担的城市规划管理方面的法律、法规、规章的行政处罚的职权，因此其有权依法对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的单位和个人进行行政处罚。故原告许**认为被告不具备行政处罚主体资格的理由不能成立。

原告的老房位于剑阁县下寺镇拐枣村4组，在2009年四**阁职业高级中学校建设时被拆迁，当时已按政策进行了补偿安置。原告于2009年至2011年上半年期间，在未按《中华人民共和国土地管理法》相关规定办理土地使用手续和未按《中华人民共和国城乡规划法》相关规定办理建设工程规划许可证的情况下，在下寺镇拐枣村4组其自留地内修建房屋，且该房屋位于剑阁县城规划区范围内，因此，原告违法建设事实清楚，原告主张自己修建房屋是依法进行，没有违法事实之处与查明事实不符。被告依法认定原告所建房屋属违法建设正确。

原告认为即使所建房屋属违法建筑，自其房屋全部完工的2011年起至被告对其作出行政处罚时已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条行政处罚时效为2年的规定，不应再给予行政处罚，因此被告作出拆除原告所建房屋的行政处罚属适用法律错误。根据中华人民共和国住房和城乡**设部发布的于2012年9月1日起施行的建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条u0026ldquo;对违法建设行为进行处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施u0026rdquo;之规定，因原告2010年4月15日有关执法机关要求其暂时停止施工后，仍然继续施工，未纠正违法建设行为，致使违法建设行为至今存在，故被告对其实施行政处罚没有超过法律规定的行政处罚时效。因此被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出行政处罚并无不当。该处罚决定适用法律正确，处罚恰当。原告诉称被告适用法律错误的理由不成立，本院不予支持。被告对原告的建房行为进行查处时，经过立案、调查，处罚前的告知、核审等程序，在违法事实清楚、证据充分的基础上作出行政处罚决定，被告的行政处罚行为符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，其程序合法。原告诉称被告程序违法的理由不成立，本院不予支持。

综上所述，被告对原告作出的剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

维持被告剑阁**理局于2014年12月29日对原告许**作出的剑城管（2014）罚定字003号行政处罚决定书。

本案受理费50.00元，由原告承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月二十四日