李**、李**等与菏泽市人民政府二审行政裁定书

审理经过

上诉人李**、李**、王**、姚**因诉菏泽市人民政府土地行政批复一案，不服定陶县人民法院（2015）定行初字第11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：2010年11月23日，菏泽市人民政府作出菏政复（2010）213号关于同意收回并公开出让2010-012号宗地国有土地使用权的批复（以下简称“被诉土地批复”）。李**等四人不服，于2015年1月20日向山东省人民政府提出行政复议申请，山东省人民政府于2015年3月20日作出鲁政复决字（2015）25号行政复议决定，确认被诉土地批复违法。李**等四人以菏泽市人民政府作出被诉土地批复程序违法，侵害了其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销被诉土地批复。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二十五条二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定：“复议机关有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的改变原具体行政行为：…（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的…。”本案中，山东省人民政府已于2015年3月20日，以菏泽市人民政府作出的被诉土地批复违反《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定为由，作出鲁*复决字（2015）25号行政复议决定，确认该土地批复违法，属于《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条第（二）项规定的复议机关改变原具体行政行为的情形。因此，依照上述法律规定，如原告不服，应以山东省人民政府为被告对鲁*复决字（2015）25号行政复议决定提起行政诉讼。现原告以菏泽市人民政府为被告诉请撤销被诉土地批复，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二十五条二款之规定，不具备向法院提起行政诉讼的法定要件，依法应裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二十五条二款、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条第（二）项、《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（十）项之规定，裁定：驳回原告李**、李**、王**、姚**的起诉。

上诉人诉称

上诉人李**等四人不服，上诉请求撤销定陶县人民法院作出的（2015）定行初字第11号行政裁定，责令一审法院依法审理，撤销被上诉人作出的被诉土地批复。其主要理由是：原审法院适用法律错误。原审法院所适用的《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条第（二）项“改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的”之规定，适用要求是两个条件，而山东省人民政府作出的鲁*复决字（2015）25号行政复议决定仅仅是改变了被诉土地批复的定性，并未改变被上诉人作出该批复的法律属性，两个条件仅成就一项，该解释的规定不能适用。

被上诉人辩称

被上诉人菏泽市人民政府辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条等规定于2010年11月23日作出被诉土地批复。李**等人提起行政诉讼，不具备起诉的法律要件，依法应裁定驳回起诉。

本院认为

本院认为，关于山东省人民政府确认被诉土地批复违法的复议决定，是属于维持原行政行为的复议决定，还是改变原行政行为的复议决定，应从以下分析：

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”该条第一款第（三）项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；。1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。”显然，依据上述规定判断，确认土地批复违法的行政复议决定，不属于维持原行政行为的复议决定。

山东省人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定作出确认被诉土地批复违法的复议决定，而菏泽市人民政府系依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项作出的被诉土地批复，因此，可以认定，山东省人民政府的上述复议决定，既改变了被诉土地批复的规范依据，又改变了该批复的定性，属于最**法院司法解释规定的改变原具体行政行为的复议决定。

综上，原审法院以确认菏政复（2010）213号土地批复违法的复议决定，系复议机关山东省人民政府改变原具体行政行为的决定为由，裁定驳回李**等四人以菏泽市人民政府为被告诉请撤销被诉土地批复的起诉，并无不当。上诉人李**等人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十一月十六日