王**与如皋市人民政府如城街道办事处不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告王**诉被告如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街道办事处）要求履行法定职责一案，原告王**于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告如城街道办事处送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭进行了审理。原告王**委托代理人季**，被告如城街道办事处委托代理人张*、管**参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年5月23日，原告王**向被告如城街道办事处提出申请，要求申领原告户的集体土地承包经营证。被告于2014年6月6日作出关于王**信息公开申请事项的答复，称“中央已部署农村土地承包经营权证确权登记颁证工作，我省5月15日上午也已召开电视电话会议部署了我省的农村土地承包经营权证确权登记颁证工作。具体安排：2014年试点，2015年全面推开，2016年总体完成。我街道根据市委市政府的部署，2014年试点，2015年推开，2016年力争完成。届时将按政策对你户承包经营的集体土地进行确权登记颁证。”

被告如城街道办事处向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据。

一、事实方面的证据：

1、2014年5月26日，如城街道农村经济服务中心对王**的答复，证明被告已经告知原告具体的确权登记颁证工作的时间安排。

2、2014年8月22日，如城街道城西社区居委会出具的证明，证明由于如城街道城西社区情况特殊，暂时未发放农民承包土地证。

3、2014年7月9日，被告作出的关于王**申领集体土地承包经营权证一事的情况说明，证明被告作出的涉诉答复合法。

4、2014年6月6日，被告作出的关于王**信息公开申请事项的答复，证明被告作出的涉诉答复内容正确，程序合法。

二、法律依据或者规范性文件依据：

中**省委农村工作领导小组《关于印发石**、徐*同志在全省农村承包经营权确权登记颁证试点工作推进会议上的讲话的通知》（苏委农发（2014）8号）

原告对被告提供的证据质证认为，对证据1、4有异议，二轮土地承包是在1997年进行的，被告不适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》），而适用2014年5月15日召开的电视电话会议精神，说明被告拒绝发放原告户的土地经营权证；对证据2有异议，如城街道城西社区居委会作为被告的下级单位，其出具的证明不能作为证据证明被告所作答复的合法性。如果确实系历史原因没有发放土地承包经营权证，被告也应当提供原告户有承包土地的证据，而不是用电视电话会议精神来糊弄原告；对证据3有异议，原告提出的并不是政府信息公开申请，而是要求领取土地承包经营权证。

原告诉称

原告王**诉称，2014年6月6日，被告针对原告申领集体土地承包经营证的请求，作出了关于王**信息公开申请事项的答复。原告认为，1、该答复没有发文字号，违反了党政机关公文处理工作条例第九条的规定；2、未告知救济途径属于程序违法；3、被告在没有法定理由的情况下，拒绝发放集体土地承包经营证，侵犯了原告的合法权益。2013年10月11日，如皋市人民政府所作答复书明确告知，如需集体土地承包经营证，到被告处申领。被告拒绝发放该证，违反了市政府的答复，应当撤销，并向原告发放集体土地承包经营证。故原告向如皋市人民政府申请复议，该府维持了被告所作的答复。原告不服，故起诉请求人民法院依法撤销被告作出的关于王**信息公开申请事项的答复，并要求被告在一定期限内对原告的申请重新作出答复。

原告王**向本院提交的证据有：

1、2014年5月23日，原告向被告申请领取土地承包经营权证的申请书，证明原告向被告提出申请，要求领取原告户的土地承包经营权证。

2、2014年6月6日，被告作出的关于王**信息公开申请事项的答复，证明原告不服该答复提起诉讼。

3、2013年10月11日，如皋市人民政府作出的政府信息公开申请答复书，证明原告根据该答复内容向被告申请领取土地承包经营权证。

4、2014年8月27日，如皋市人民政府作出的（2014）皋行复第62号行政复议决定书，证明原告不服被告作出的涉诉答复曾向如皋市人民政府提起行政复议。

5、本院作出的（2014）东行初字第00038号判决书（当庭提交），证明被告所作的涉诉答复没有法律依据，应当责令被告公开原告所需的信息。

被告辩称

被告对原告提供的证据质证认为，对证据1的真实性无异议，但原告称被告长期持有其土地证不是事实；对于证据2-5的三性无异议，但是不能证明原告出证目的，并认为正是由于农村工作的复杂性，省政府才会召开电视、电话会议部署农村土地承包经营权确权登记颁证工作，被告依据省政府的会议精神答复原告并无不当。

被告如城街道办事处辩称，1、原告家住被告辖区内城西社区，城西社区为原城西乡城西村，城西乡在1997年开展了农村土地二轮延包，但城西村地处城郊结合部，土地矛盾较多，加上土地承包合同未签订等原因，没有填发土地承包经营权证。2、根据《党政机关公文处理工作条例》第八条的规定，公文的种类中并无答复的文种，故被告按照一般公文的格式进行答复并无不当。3、被告在答复中已经明确告知原告如皋市进行集体土地承包经营权确权登记颁证的时间，按照政策法规要求，被告会在原告递交相关资料并审核通过后予以颁证。4、原告向被告申领集体土地承包经营证，《农村土地承包经营权证管理办法》第七条对颁证的程序进行了明确的规定，但因历史原因，城西社区二轮承包未能颁发土地承包经营权证，王**亦未能提供有效证据证明被告实际已持有其土地承包经营权证但没有发放，故被告所作答复并无不当，也不违背如皋市人民政府作出的答复。原告要在符合颁证条例并提供相应资料经审核后才能确权颁证。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：

原告提供的证据能够证明：（1）原告向被告提出申请，要求领取原告户的土地承包经营权证；（2）被告针对原告申请作出了涉诉答复；（3）原告不服被告作出的涉诉答复曾提起行政复议，复议机关维持了涉诉答复；（4）如皋市人民政府于2013年10月11日作出政府信息公开申请答复书，告知原告应当向被告申领集体土地承包经营证。（5）原告曾向被告提出政府信息公开申请，因被告未作答复，向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月9日作出（2014）东行初字第00038号行政判决书等事实。对于证据证明的以上事实，本院予以确认，但不能达到原告的其他出证目的。

被告提供的证据1、4，能够证明：（1）如城街道农村经济服务中心于2014年5月26日对王**申请进行答复的事实；（2）被告针对原告的申请作出涉诉答复等事实。对证据证明上述事实的证明效力，本院予以确认。被告提供的证据2、3，形成于其作出涉诉行政行为之后，依据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》之精神，对该证据的效力不予认定。

本院查明

经审理查明，原告王*荣系如皋市如城街道城西社区十组的村民。2014年5月23日，原告向被告提交申请称，被告长期持有原告户的集体土地承包经营证，至今未向原告发放。如皋市人民政府于2013年10月11日向原告答复称，如需领取该证，可根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定到被告处申领，故原告向被告申领集体土地承包经营证。2014年6月6日，被告作出关于王*荣信息公开申请事项的答复，称“关于原告要求公开的‘申请人承包的土地如皋市如城镇城西村十组土地，未领取集体土地承包经营证’这一信息。经查，中央已部署农村土地承包经营权证确权登记颁证工作，我省5月15日上午也已召开电视电话会议部署了我省的农村土地承包经营权证确权登记颁证工作。具体安排：2014年试点，2015年全面推开，2016年总体完成。我街道根据市委市政府的部署，2014年试点，2015年推开，2016年力争完成。届时将按政策对你户承包经营的集体土地进行确权登记颁证。”原告不服该答复，向如皋市人民政府提起行政复议，该府于2014年8月27日作出（2014）皋行复第62号行政复议决定，维持了被告于2014年6月6日作出的关于王*荣信息公开申请事项的答复。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。

另查明，原告曾向如皋市人民政府提起政府信息公开申请，要求如皋市人民政府公开原告户承包的如皋市如城镇城西村十组土地的集体土地承包经营证。如皋市人民政府于2013年10月11日向原告作出政府信息公开申请答复，称该府没有原告申请获取的相关信息。如原告需领取集体土地承包经营证，可根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，到被告处申领。

还查明，原告曾于2013年10月20日向被告提出政府信息公开申请，申请领取如皋市如城镇城西居十组8号王**所承包土地的集体土地承包经营证，被告未作答复。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求确认被告不依法履行政府信息公开职责构成行政不行为，并判令被告公开原告所需的政府信息。本院于2014年5月9日作出（2014）东行初字第00038号行政判决，确认被告对原告王**于2013年10月22日提出的政府信息公开申请未作答复的行为违法，并驳回了原告的其他诉讼请求。

本案的争议焦点为：1、被告是否具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责？2、被告作出的涉诉答复是否合法？

本院认为

本院认为，关于被告是否负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责问题。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。此外，该办法第七条还规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，本案被告作为乡（镇）级地方人民政府，在农村土地承包经营权证的颁发过程中，仅负有对发包方报送材料进行初审，登记造册，并向县级以上地方人民政府书面申请颁发经其初审符合规定的相关农村土地承包经营权证的法定职责，最终颁发农村土地承包经营权证的单位是县级以上地方人民政府，故本案被告并不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。

关于被告作出的涉诉答复是否合法的问题。首先，原告认为，被告作出的涉诉答复没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条的规定。本院认为，《党政机关公文处理工作条例》对条例适用范围、公文种类作了明确规定，对照条例规定，行政机关对申请人提出的诸如颁发农村土地承包经营权证的申请所作答复所需采用的形式并不适用《党政机关公文处理工作条例》规定。故对原告的该主张，本院不予采信。其次，原告认为，被告未告知其救济途径属于程序违法。本案中，针对原告要求颁发农村土地承包经营权证的申请，被告所作答复告知原告如皋市关于农村土地承包经营权证确权登记颁证工作的具体安排，相关法律并未规定被告在作出该类答复时必须告知救济途径，且原告也未因被告在答复时未告知救济途径而遭受权利受损事实的发生。故对原告关于被告未告知其救济途径属于程序违法的主张，本院不予采纳。再次，原告认为，被告在没有法定理由的情况下，拒绝发放集体土地承包经营证，侵犯了原告的合法权益。本案中，原告虽称被告长期持有其户的土地承包经营权证，但并未提供相关证据证明其主张成立，被告对此亦不予认可。且根据《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，颁发土地承包经营权证并非被告的法定职责，故被告针对原告的申请，告知原告本省以及如皋市农村土地承包经营权证确权登记颁证工作的具体安排进程并无不当。

此外，原告提交的材料是要求领取土地承包经营权证的申请，并非政府信息公开申请，被告以政府信息公开申请答复的形式作出涉诉答复存在瑕疵，但撤销该答复，责令被告重新作出答复，亦无实际意义。被告在今后的工作中要引以为戒，注意规范。

综上，被告不具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，被告针对原告要求领取土地承包经营权证的申请，所作答复的形式虽有瑕疵，但内容并无不当。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告王**的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告王**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通**民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通**民法院（该院开户行：中**行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。

裁判日期

二〇一五年一月十三日