韩**、吴**与沭阳县交通运输局行政撤销一审行政判决书

审理经过

原告韩**、吴**诉被告沭阳县交通运输局（下称沭阳县交通局）要求撤销信访答复意见书一案，经江苏省**民法院指定集中管辖，本院于2015年2月11日立案受理后，2月12日向被告送达起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月18日公开开庭进行了审理。原告韩**、吴**及其委托代理人于云*、文竹，被告委托代理人范*、宋**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年1月9日，被告沭阳县交通局作出《关于吴国霞韩**等信访事项调查处理答复意见书》（下称《答复意见书》），主要内容为：“经调查，我县出租车自2014年12月26日开始，陆续到达报废更新期，你们反映车辆即将报废，要求自行出资继续挂靠营运等问题，根据省、市、县相关文件精神及我县实际情况，经县领导会办，已确定我县出租车公司化运营模式，且对原挂靠车主制定了优惠政策。即原挂靠车主可在自愿的情况下，优先获得每天110元租金的承包经营权且期限为6年；高价购车者，因公司与购车者均存在过失，对已登记的64台车，各自承当50%责任，公司以延长优惠承租期方式来予以解决。综上所述，对你们反映的问题，处理意见如下：1、关于车辆到期要求自行出资购车并继续挂靠经营问题。县政府根据省市县相关文件精神以及我县实际情况，已确定出租汽车公司化运营模式，你们要求自行出资购车并延续挂靠经营问题不予支持。2、高价购车经济补偿问题。经县领导会办，因车辆在买卖过程中，公司与车主在买卖过程中均存在过错，本着双方相互承担责任和让利原则，对已登记的64台出租车，采取按损失额度由公司延续优惠承租期方式予以解决。”

被告在法定举证期限内向法庭提供了如下法律、法规依据：

1、《江苏省道路运输条例》第四条、第七条、第四十二条。

2、《信访条例》第二十二条、第二十三条。

3、《江苏省人民政府办公厅关于进一步加强和规范出租汽车行业管理工作的通知》（苏**（2005）94号）。

4、《江苏省人民政府办公厅关于开展规范出租汽车行业管理专项治理工作的实施意见》（苏**（2006）45号）。

以上法律、法规依据表明被告具有交通运输管理职权，作出《答复意见书》符合法律、法规规定。

原告诉称

原告韩**、吴**诉称，原告韩**、吴**于2008年分别与沭阳**运输公司恒通汽车出租分公司（下称恒**司）、沭阳县**有限公司（下称鹏**司）签订《汽车经营服务挂靠合同》，以原告本人出资购车，挂靠出租汽车客运企业经营的方式运营出租汽车。2014年11月28日，被告在其官方网站发布《公开信》，要求收回出租汽车经营权，实行出租汽车公司化经营。因公司化运营将增加运营成本，原告向被告信访，要求继续按照原有的挂靠模式进行更新车辆或适当经济补偿。2015年1月9日，被告向原告出具《答复意见书》，对原告信访内容作出处理。该处理决定违反了宿迁市人民政府《关于印发宿迁市市区客运出租汽车管理暂行办法的通知》（宿政规发（2009）1号）第五条“对1号文实施前已投放的客运出租汽车，凡到期报废更新或提前更新的只能更新一次，车辆运营期限从车辆更新之日起延续八年”的规定。综上，请求判决撤销被告出具的《答复意见书》，判决被告依法履行法定职责，为原告到期的出租汽车办理车辆更新营运手续，运营方式为挂靠模式，运营期限自更新之日起延续八年。

原告为证明其观点向本院提交以下证据：

1、2014年11月28日，沭阳县交通局出具的《公开信》。证明公开信所通告的事项对原告的权利义务造成实际影响。

2、2015年1月9日，沭**通局出具的《答复意见书》。证明被告要求必须采用出租汽车公司化运营模式没有法律、法规依据，对高价购车补偿问题应通过民事途径解决，被告通过行政行为解决，超过法定职权。

3、韩**与恒**司签订的出租汽车挂靠承包经营合同1份。证明2014年3月28日，原告韩**与恒**司签订挂靠承包经营合同，约定由原告韩**自行出资购车，恒**司将车牌号为苏N×××××的出租汽车经营权承包给原告韩**，承包期限从2014年3月28日至2015年3月27日。

4、吴**与鹏**司签订的汽车经营服务挂靠合同1份。证明2009年5月21日，原告吴**与鹏**司签订挂靠承包经营合同，约定由原告吴**自行出资购车，鹏**司将车牌号为苏N×××××的出租汽车经营权承包给原告吴**，承包期限从2009年5月21日至2017年4月21日。

5、机动车行驶证2份、驾驶证2份、道路运输证2份。证明原告韩**、吴**持有机动车驾驶证，车牌号为苏N×××××出租汽车所有人为恒**司，该车辆道路运输证有效期至2015年3月14日。车牌号为苏N×××××出租汽车所有人为鹏**司。

6、收据1份。证明原告韩**每月按照合同约定向恒**司交纳挂靠管理费420元。

7、收据3份。证明原告韩**于2008年3月5日、11日向恒**司支付购车款共计12万元，于2009年1月5日向恒**司交纳车辆经营保证金、驾驶员安全保证金各5000元。

被告辩称

被告沭阳县交通局辩称：一、《答复意见书》不具有可诉性。信访答复是行政机关基于申诉人的申诉，对申诉咨询内容作出的说明和建议，是告知行为，对申诉人的实体权利义务未产生实际影响。因此，本案中被告对原告信访事项的信访答复是不可诉行为。二、出租汽车挂靠经营违反法律规定，被告有权依法取消。根据省、市相关文件精神，出租汽车禁止挂靠经营，原告的诉讼请求及信访要求违反相关规定，被告作为市场主管机关有权根据政策需要对市场经营作出指导性意见。《答复意见书》的作出是被告为妥善解决原告的信访诉求，在法律允许的范围内协调处理争议事项。三、原告的第二项诉讼请求非被告职权，且违反法律规定。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求驳回原告诉讼请求。

原告针对被告提供的法律、法规依据发表如下意见：对于被告提供的法律、法规依据本身没有异议，但是被告提交的相关规定是从保护出租车司机的利益出发的。

被告针对原告举证证据发表以下意见：证据1真实性无异议，但是《公开信》发布内容属于法律法规宣讲性质，不是被告作出的行政行为。证据2真实性无异议，被告作为受信访单位，作出处理意见符合法律规定，且明确告知原告有申请复查的权利。该答复意见不属于行政行为，不在行政诉讼受案范围内，对该答复意见不服只能申请复查。证据3-4真实性无异议，但两份合同均对出租汽车市场新政策出台后合同无条件解除及承租期限进行了约定，合同到期后双方即不再受合同约束。两份合同均是原告与出租汽车公司签订的，对于该合同履行产生的争议与被告方无关，原告方并没有根据合同取得出租汽车运营权。证据5真实性无异议，但与本案没有关联性。证据6-7真实性不予确认，且与本案没有关联性。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：

本院查明

原告提供的证据1能够证明2014年11月28日被告以公开信的形式通告沭阳县出租汽车行业将实行公司化运营，对其证明效力予以确认。证据2系本案待证对象，效力待定。证据3-7能够证明原告韩**、吴**分别与恒通、鹏**司签订承包经营合同，约定由原告出资购车并挂靠该公司从事出租客运业务，该公司将出租汽车经营权承包给原告使用，且出租汽车道路运输证即将到期的事实。证据内容相互印证，与案件具有关联性，对其证明效力予以确认。

根据以上证据分析认定，对本案的事实查明如下：原告韩**、吴**均系沭阳县出租车司机，其采取自行出资购车、挂靠经营的方式经营出租汽车。2014年11月28日，被告沭阳县交通局通过《公开信》的方式发布通告明确沭阳县出租汽车将实行公司化运营。原告因不同意出租汽车公司化运营模式于同年12月5日赴省信访，要求自行出资购车并继续挂靠经营或适当给予经济补偿。2015年1月9日，被告出具《答复意见书》对原告信访要求进行答复，处理意见为：“1、关于车辆到期要求自行出资购车并继续挂靠经营问题。县政府根据省市县相关文件精神以及我县实际情况，已确定出租汽车公司化运营模式，你们要求自行出资购车并延续挂靠经营不予支持。2、高价购车经济补偿问题。经县领导会办，因车辆在买卖过程中，公司与车主在买卖过程中均存在过错，本着双方相互承担责任和让利原则，对已登记的64台出租汽车，采取按损失额度由公司延续优惠承租期方式予以解决。”2015年1月29日，原告不服上述《答复意见书》向本院提起诉讼，请求撤销被告出具的《答复意见书》，判决被告依法履行法定职责，为原告到期的运营出租汽车办理车辆更新登记手续，运营方式为挂靠模式，运营期限自更新之日起延续八年。

另查明，2008年3月17日，原告韩**与沭**通公司签订挂靠承包经营合同，约定恒**司将车牌号为苏N×××××出租汽车承包经营权承包给韩**经营，由韩**自行出资购买车辆并挂靠恒**司从事出租客运业务，挂靠合同一年一签，最后一次挂靠合同于2014年3月28日签订，约定承包期限从2014年3月28日至2015年3月27日止。苏N×××××出租汽车所有人为恒**司，该车辆道路运输证于2015年3月14日到期。2009年5月21日，原告吴**与沭阳县**有限公司签订挂靠承包经营合同，约定鹏**司将车牌号为苏N×××××出租汽车承包经营权承包给吴**经营，由吴**自行出资购买车辆并挂靠鹏**司从事出租客运业务，约定承包期限从2009年5月21日至2017年4月21日止。苏N×××××出租汽车所有人为鹏**司。

本案争议焦点为：1、被告作出的信访答复是否基于行政管理权限作出，该答复行为是否对原告权利义务产生实际影响，该案是否系行政诉讼的受案范围；2、如系行政诉讼的受案范围，被告作出答复行为的程序是否合法、适用法律是否正确；3、原告主张被告具有为原告到期出租汽车办理更新手续、运营方式延续挂靠模式的职权有无事实根据和法律依据，如具有是否有该不作为的事实。

原告认为：1、《答复意见书》属于被告作出的具体行政行为，对原告的权利义务发生实际影响，属于行政诉讼的受案范围；2、该《答复意见书》没有法律依据，程序违法，应当依法撤销；3、要求被告为原告办理车辆更新运营手续，是依法要求行政机关办理行政许可。原告的诉讼请求有法律依据，被告有为出租汽车办理车辆更新运营手续的法定职权，应当履行其法定义务。

被告认为：1、《答复意见书》不具有可诉性，且未对原告权利义务产生实际影响；2、挂靠经营违反法律规定，被告有权依法撤销；3、原告要求被告为其办理车辆更新运营手续的请求不在被告职权范围内。

本院认为

本院认为，《江苏省道路运输条例》第四条第一款的规定：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”据此，被告沭阳县交通局作为沭阳县交通运输主管部门对出租汽车客运经营管理具有行使监管的法定职权。

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其他工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，被告为规范出租汽车行业管理，在其行政职权范围内针对原告反映自行出资购车并继续挂靠经营或适当经济补偿的问题作出《答复意见书》，该意见针对的是特定的主体，明确了出租汽车行业公司化运营模式及高价购车补偿问题，答复的具体内容对原告的权利义务产生实际影响，故该答复意见具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。

《答复意见书》中处理意见第一项对出租汽车行业管理实行公司化运营作出回复。出租汽车运营模式的选择关系到原告等出租车司机的重大利益，被告在作出处理意见前应充分听取原告等出租车司机及出租汽车客运企业等社会各界的意见，充分保障原告等出租汽车司机的合法权益。被告在未召开听证会听取出租车司机等利害关系人意见的情况下直接以答复意见书的形式作出出租汽车公司化运营的处理意见，违反法定程序。《答复意见书》中处理意见第二项对高价购车经济补偿问题作出处理。原告从事出租汽车客运经营基础是与出租汽车客运企业之间签订了挂靠承包经营合同，该合同是否有效、履行争议及解除后违约责任等应由合同双方协商或通过民事途径解决。被告作为行政机关直接介入民事争议，并对高价购车经济补偿时间、方式、范围作出处理，超越了法定职权。

《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”《江苏省道路运输条例》第三十五条规定：“从事公共汽车客运经营和出租汽车客运经营的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请；经营区域涉及设区的市城区范围的，应当向设区的市道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：（一）有符合国家规定和营运要求的车辆、设施、资金；（二）有符合国家规定条件的驾驶人员；（三）有安全生产管理制度和服务质量保障措施；（四）法律、法规规定的其他条件。从事城市公共汽车客运经营的，还应当具有企业法人资格以及与营运业务相适应的专业人员和管理人员。”根据上述法律、法规规定，从事出租汽车客运经营的主体是出租汽车客运企业，办理相关客运经营手续也应由出租汽车客运企业按照法定程序向被告提出申请，被告经依法审核后对该申请作出处理。本案中，申请办理出租汽车道路运输证、机动车行驶证的申请人为出租汽车客运企业，由出租汽车客运企业向被告提出申请，再由被告对该申请审查后作出决定，原告直接要求被告履行上述职责于法无据，故对原告的上述诉讼请求不予支持。

综上，被告沭阳县交通局作出的《答复意见书》，违反法定程序、超越法定职权，依法应予以撤销。原告韩**、吴**请求被告依法履行法定职责，为其到期的出租汽车办理车辆更新营运手续，运营方式为挂靠模式，运营期限自更新之日起延续八年的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第三、四项的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告作出的《关于吴国霞韩**等信访事项调查处理答复意见书》；

二、驳回原告韩**、吴**要求被告依法履行法定职责，为其到期的出租汽车办理车辆更新营运手续，运营方式为挂靠模式，运营期限自更新之日起延续八年的诉讼请求。

案件受理费50元，由被告沭阳县交通运输局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省**民法院预交上诉案件受理费50元。（开户行：中国**城支行，帐号：46×××80）。

裁判日期

二〇一五年四月二十日