黄**与慈溪市人民政府行政批准、行政登记等一审行政裁定书

审理经过

原告黄**不服被告慈溪市人民政府核准登记并颁发慈国用（2003）第0112224号国有土地使用证的行政行为，于2014年9月3日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因慈溪市白**经济合作社（以下简称赖*合作社）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2014年9月18日公开开庭审理了本案。原告黄**及其委托代理人黄**、赖**，被告慈溪市人民政府的委托代理人蔡**、罗**均到庭参加诉讼；第三人赖*合作社及其委托代理人龚**经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

2003年11月28日，被告慈溪市人民政府根据第三人赖王合作社（原名为慈溪市**经济合作社）提出的土地登记申请，核准土地登记并颁发了慈国用（2003）第0112224号国有土地使用证，确认赖王合作社为土地使用者，土地坐落于慈溪**白河小区（现为慈溪市**河小区），土地权属（性质）国有，土地用途商住，使用权类型划拨。

被告慈溪市人民政府于2014年9月12日向本院提供的证据、依据如下：

1.慈溪市土地使用权登记审批表一份，用以证明被告于2003年11月27日审批同意慈溪市**经济合作社的土地登记申请，准予登记并颁发慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用权证的事实；

2.宗地图一份、土地勘测定界技术说明四份、宗地界址调查表一份，用以证明被登记宗地的地籍调查情况，包括宗地面积、坐落、四至等情况的事实；

3.慈溪市土地使用权登记申请表一份，用以证明慈溪市**经济合作社于2003年11月26日向被告提出土地登记的事实；

4.法人代表身份证明、授权委托书及身份证复印件各一份，用以证明土地登记申请人及其法定代表人、被委托人的身份情况，以及申请办理土地登记时的授权委托关系的事实；

5.建设用地规划许可证一份，用以证明被登记宗地符合城市规划建设要求的事实；

6.关于同意浒山镇浒东等新建三产综合楼的批复一份，用以证明被登记宗地上的建设项目通过了立项审批的事实；

7.国有土地划拨决定书一份，用以证明被登记宗地权属来源依据的事实；

8.规范性文件依据：《土地登记规则》（1996年2月1日实施），用以证明被告办理土地登记符合法律规定的事实。

原告诉称

原告黄**起诉称：原告从甬土资信复查（2013）23号《宁波市国土资源局信访事项复查意见告知书》中获悉，被告于2003年11月28日作出了本案被诉具体行政行为。原告现仍持有部分讼争土地的集体土地承包权证，讼争土地并非国有土地，浙土（2000）0651号建设用地批文不包含诉争土地，所以国有土地划拨决定书不合法，被告将讼争土地登记为国有土地，被诉具体行政行为违法。为此，原告提起行政复议，复议机关维持了被诉行政行为，原告不服甬政复决字（2014）38号行政复议决定书。现请求法院确认被告核准登记并颁发慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用证的行政行为违法，并由被告承担诉讼费。

原告黄**向本院提供的证据如下：

1.慈溪市人民政府通告（慈政告（2001）2号）一份，用以证明浙土字（2001）第0651号批准的用地单位没有第三人的事实；

2.慈政函（2004）98号慈溪市人民政府文件一份，用以证明涉案土地是2004年12月13日批准征用，并划拨给第三人，以及批准征用和划拨的项目文号为慈计建（2001）172号的事实；

3.证明一份，用以证明讼争土地涉及原告的承包地的事实；

4.浙江省农村集体土地承包权证一份，用以证明原告拥有部分诉争土地承包权的事实；

5.慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用权证一份，用以证明被告作出了本案讼争具体行政行为的事实；

6.行政复议决定书一份，用以证明复议机关维持被诉具体行政行为，原告不服在法定期限内起诉的事实。

被告辩称

被告慈溪市人民政府答辩称：一、被告依慈溪市**经济合作社申请，核准登记并颁发慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用权证的行为，依据充足，程序合法，适用法律正确。2003年11月26日，慈溪市**经济合作社申请办理土地登记，委托胡**提交了土地使用权登记申请表、授权委托书、国有土地划拨决定书、宗地图等材料。被告经审核后依法予以办理，于2003年11月27日核准登记，确定使用权性质为国有，面积为5349平方米，使用权人为慈溪市**经济合作社，并颁发了慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用权证。二、原告与本案无法律上的利害关系。慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用权证所登记的宗地位于慈溪市2000年第六批建设用地批准的赖王村农用地转为建设用地的7.5866公顷红线范围内，批准文号为浙土字（2000）0651号，土地登记权属来源依据是慈溪市国土资源局于2003年10月29日签发的《国有土地划拨决定书》。因此，在进行土地登记时，涉案土地的权属性质已为国有，与原告无法律上的利害关系。故被诉土地登记行为事实清楚、程序合法，应予维持。

第三人赖王合作社未提交书面陈述意见，经本院合法传唤未到庭，亦未提交证据材料。

在审理中，本院依法向慈溪**监督局调取了历史电子档案一份，该份档案显示第三人赖王合作社原名称为慈溪市浒山街道赖王村经济合作社。

经庭审质证，原告对被告证据1有异议，认为被告在2003年11月审批讼争土地时，土地性质为耕地，被告直接将耕地审批为国有土地违法，且所依据的权属材料不齐全。原告对被告证据2有异议，认为该证据不能证明讼争土地是第三人赖王合作社的，讼争土地是慈溪**委员会的，宗地界址调查表中也显示是慈溪市**村三产用地，该块土地属性为集体。原告对被告证据3有异议，认为讼争土地没有被征收，申请国有土地登记是不合法的。原告对被告证据4中的法定代表人身份证明、身份证复印件无异议，对授权委托书的真实性、关联性无异议，但认为不具合法性。原告认为被告证据5与本案无关联性。原告对被告证据6的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性。原告对被告证据7有异议，认为该国有土地划拨决定书中记载的批准文号浙土字（2000）0651号与事实不符，因慈溪市人民政府通告中用地单位并没有第三人赖王合作社，且该决定书载明土地使用权人为浒山赖王村，而非本案第三人。原告对被告适用该规范性文件作为作出具体行政行为依据有异议。被告对原告证据1真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性，本案审查的是土地登记行为合法性，而通告涉及的内容不是土地登记的依据。被告对原告证据2真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告主张的待证事实。被告对原告证据3、5、6无异议。被告对原告证据4真实性、合法性无异议，但认为涉案土地已经征收为国有土地，既然已经征收为国有土地，原告的承包权已经灭失，不能证明原告主张的待证事实。原、被告对本院调取的证据均无异议。第三人未到庭，视为放弃质证权利。

本院认证意见如下：

本院查明

本院对被告证据1的真实性及与本案的关联性予以确认，至于其合法性，将在本院认为部分予以阐述。被告证据2、3、6具有真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明第三人向被告提出土地登记申请，被告经过测定、调查等程序确认本案诉争土地的四至、面积等的事实。被告证据4加盖了第三人的公章、写明授权内容等，符合授权委托书的形式要件，且委托内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，对外应具法律效力，故该证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。被告证据5、7系行政机关作出的对外发生效力的文书，未被撤销或者确认违法之前应确认其法律效力，故该证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。本院审查认为，被告提供的规范性文件依据《土地登记规则》，系现行有效的部门规章，应参照适用审理本案。原告证据1具有真实性、合法性，涉及慈溪市人民政府于2001年征用土地的情况，而本案审理的是土地登记行为，两者并无直接关联性，故本院不予确认。原告证据2具有真实性，该份文件涉及了征用土地和划拨土地，明确了第三人建三产综合楼对应的项目文号系慈计建（2001）172号，与被告作出具体行政行为依据的文件相对应，本院予以确认，但结合国有土地划拨决定书，不能证明原告主张的涉案土地系2004年被批准征用的待证事实。对原告证据3、4的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以确认，但原告证据4的签发日期早于诉争土地登记行为作出日期，无法体现作出诉争具体行政行为时涉诉土地的状况，故不能证明其所主张的待证事实。对原告证据5的认证意见同被告证据1。本院认为原告证据6具有真实性，因原告在法定期限内起诉，该份证据未发生法律效力，但能够证明本案经过行政复议的事实，本院予以确认。本院调取的历史电子档案具有真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明第三人赖王合作社原名称为慈溪市**经济合作社的事实，本院予以确认。

经审理查明，第三人赖王合作社原名称为慈溪市**经济合作社，1999年即已作为该村集体所有土地的发包方，并履行相应职能。2001年8月27日，慈溪**员会发布慈计建（2001）172号文件，同意赖王村等新建三产综合楼。2003年10月29日，慈溪市国土资源局作出《国有土地划拨决定书》，决定将位于慈溪市白沙路街道白河居住小区内、面积为5625平方米、地块编号为2003-3074-1-1297（东至路、南至开发大道、西至白河居住小区d#及河角三产用地、北至白河居住小区d#）划拨给土地使用人浒山赖王村，并载明本决定书项下的土地属国家所有等一般规定，还载明土地只限于作商住用途，用于建设三产用地项目等特别规定。2003年11月26日，第三人提出土地使用权登记申请，要求将位于慈溪市浒山街道（现为白沙路街道）白河小区内的土地使用权面积为5625平方米的国有划拨土地进行登记，并提交了慈计建（2001）172号文件、国有土地划拨决定书等资料。被告经过勘测、界址调查等程序，于2003年11月28日将位于慈溪市浒山街道（现为白沙路街道）白河小区、面积为5349平方米、土地用途为商住的土地使用权人确认为第三人，并颁发了慈国用（2003）字第0112224号国有土地使用权证。2014年3月10日，原告向宁波市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年6月7日作出甬政复决字（2014）38号行政复议决定书，维持了被告的具体行政行为。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉行政行为有法律上的利害关系。本案中，原告主张讼争土地仍为集体土地，包括原告的承包地，而被告将该宗土地登记在第三人名下，侵害了原告的合法权益，诉请判令确认被告核准登记并向第三人颁发土地证书的行政行为违法，故应当是被诉登记行为直接损害了原告主张的合法权益，被诉登记行为与权利损害之间存在引起与被引起的因果关系。经庭审查明，本案被诉行政行为是被告经第三人申请于2003年11月28日作出的土地初始登记行为。在此之前，慈溪市国土资源局作出了国有土地划拨决定书，决定将本案讼争土地划拨给浒山赖王村作商业三产用地。国有土地划拨批准行为作出后，未经法定程序撤销，对外具有法律效力。本案第三人依据该国有土地划拨批准行为向被告提出土地登记申请，被告据此作出土地初始登记行为。并且，国有土地划拨批准行为是独立的行政行为，原告主张的土地承包权损害与国有土地划拨批准行为作出之后产生的其他行政行为之间没有直接的因果关系，被诉登记行为与原告主张的土地承包权损害之间不存在引起与被引起的因果关系。至于原告诉讼中主张，讼争土地不在浙土（2000）0651号文件批准的建设用地范围内，仍为集体土地，并有部分作为承包地发包给原告；国有土地划拨决定书违法等，对此，本院认为，本案诉争的土地登记行为的权属依据主要在于慈溪市国土资源局作出的国有土地划拨决定书。该决定书现具有法律效力，并已载明该项下的土地属国家所有，被告据此作出权属性质为国有的登记行为并不违法，原告的证据及理由并不充分。至于讼争土地是否在浙土（2000）0651号文件批准的建设用地范围内、国有土地划拨决定书是否违法等，不属于本案审查范围。故原告提出的上述主张，理由不能成立，本院不予采信。

综上，在国有土地划拨批准行为具有法律效力的情况下，被诉土地登记行为与原告并无法律上的利害关系。原告认为其土地承包权被侵犯，应起诉直接对其权利义务产生实际影响的具体行政行为。故原告直接起诉被告的土地初始登记行为，不符合法定要件，应当依法裁定驳回起诉。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告黄**起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十月二十日