开封**有限公司与开封市人民政府行政批复一案的行政判决书

审理经过

开封**有限公司（以下简称福**司）因开封市人民政府（以下简称开封市政府）行政批复一案，不服商丘**民法院（2015）商行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。福**司法定代表人侯**及其委托代理人刘**，开封市政府委托代理人陈**、鲁**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为是开封市政府于2011年9月6日作出的汴政土文（2011）55号批复。该批复主要内容是，同意撤销《开封市人民政府关于收回开封市**饮料总厂国有土地使用权出让给开封**有限公司的批复》［汴政土文（2004）8号］文件。福**司不服上述行政批复，于2015年4月16日提起行政诉讼。

一审法院查明

商丘**民法院一审查明，2003年7月28日，饮料总厂与侯**签订《整体出售、购买付款协议书》。2003年8月30日，双方签订《关于整体转让协议书》。该两份协议的内容是将饮料总厂整体转让出售给侯**，侯**交齐整体购买厂价款时间不超过六个月。2003年8月26日，饮料总厂向开封市国土局递交了《关于呈国有土地使用权处置方案的请示》、《关于国有土地使用权处置方案》，其内容是由福**司以出让的方式取得饮料总厂使用的涉案土地使用权。2003年9月28日，福**司向开封市国土局申请对该土地使用权进行变更登记过户手续。2004年2月12日，开封市国土局向开封市政府报送《关于收回饮料总厂国有土地使用权出让给福**司的请示》。2004年2月14日，开封市政府作出（2004）8号《关于收回饮料总厂国有土地使用权出让给福**司的批复》，其批复内容是同意收回饮料总厂使用的涉案土地使用权，出让给福**司作为工业用地。

侯**分别于2003年10月23日、同年12月25日对饮料总厂作出保证和承诺，内容是于2004年银行放贷后（2004年3月底），落实饮料总厂的社会统筹资金。2004年4月20日，饮料总厂向侯**送达《通知》，其内容为：侯**截止2004年4月1日已完全违约，经全体职工会议决定，正式通知侯**终止两个整体出售协议的运作，限4月23日前交回人民奶场土地证。福**司法定代表人侯**于2004年4月20日签收该通知。2004年4月29日，饮料总厂向开封市国土局递交了《关于我厂整体转让协议解除的报告》，内容为：经职代会研究决定并两次通知侯**，终止协议，交回相关证件，今后侯**凡与饮料总厂的行为均无法律效力。

2009年12月24日，应福**司申请，开封市国土局向开封市政府报送《市国土局关于与福**司签订土地出让合同》的请示。2011年1月12日，开封市商务局向市政府报送《关于饮料总厂国有土地使用权出让情况的报告》，请求撤销（2004）8号文。2011年9月6日，市政府作出汴政土文（2011）55号《关于撤销（2004）8号文的批复》。

一审另查明，涉案土地使用权已被河南**限公司以出让的方式取得并用于经济适用房项目开发，现该经济适用房已进行销售。

一审法院认为

一审法院认为，一、福**司起诉不超过法定起诉期限。开封市政府主张福**司起诉已超过法定起诉期限，根据法律规定，被告应对此承担举证责任，但其未能提交证据证明上述事实存在，故其应承担举证不能带来的不利后果。福**司认为其起诉并不超期，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。因此，福**司起诉并未超过起诉期限。二、被诉汴政土文（2011）55号文违反法定程序，依法应当确认违法。行政机关在作出影响行政相对人权利义务的行政行为时，应当遵守正当程序，事先告知相对人，要求相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩。本案中，开封市政府作出汴政土文（2011）55号文影响到行政相对人即福**司的权利义务。开封市政府作出该行政行为时应遵循相应的法定程序，听取福**司的陈述、申辩，但其未事先告知福**司，未听取福**司的陈述、申辩。其作出该行政行为违反法定程序。饮料总厂与侯**就涉案土地出让达成协议后，侯**分别两次对饮料总厂作出保证和承诺，因其逾期未履行承诺，饮料总厂向侯**书面送达终止该协议的通知，侯**于2004年4月20日签收该通知。后涉案土地使用权已被河南**限公司取得并用于经济适用房开发建设。虽然被诉汴政土文（2011）55号文违反法定程序，但因该涉案土地已被用作经济适用房开发建设并已销售，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故依法确认该行政行为违法。三、福**司提出的其他诉讼请求，依法不予支持。按照法律规定，国有土地使用权的取得应向国土资源部门申请且符合法定条件。福**司未提供证据证明其具备取得国有土地使用权的法定条件。因此，其要求判令开封市政府重新划拨给其一块土地的请求不能成立。一审判决：一、确认被告开封市人民政府作出的汴政土文（2011）55号《关于撤销汴政土文（2004）8号文的批复》违法；二、驳回开封**有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由开封市人民政府负担。

上诉人诉称

福**司不服一审判决，上诉称：一、开封市国土局长期扣押汴政土文（2011）8号文件，导致上诉人无法办理土地过户手续，后又将厂房土地卖给他人搞房地产开发，并拆回地上建筑物。多年来，上诉人钱已付，土地却无法得到，无法经营生产。请求置换土地，并赔偿上诉人的经济损失。二、福**司与饮料总厂民事纠纷，开封**法院认为不属法院管辖范围，但在2004年4月份曾经受理过，自相矛盾。开封市商务局一方面不承认汴政土文（2011）8号文件，另一方面又要求开封市政府下文撤销该文件。三、开封**备中心、饮料总厂、开封市**发公司盗用饮料总厂二十年前使用的名称，拆除基础设施齐全的奶业生产企业，属于官商勾结、权钱交易。请求二审判决置换土地、赔偿拆除建筑物损失、赔偿到北京信访的支出。

被上诉人辩称

开封市政府未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，本案被诉行政行为的主要依据是2003年8月30日的整体转让协议已经解除，将土地出让给福**司的事实和法律基础已不存在，撤销原汴政土文（2011）8号文件正确。请求维持一审判决。

本院查明

本院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、2003年10月23日，候**出具付款保证书：关于整体购买开封市**饮料总厂中，支付开封市**饮料总厂现职工统筹费和安置费款项柒拾壹万元，保证到2003年11月30日前全部到位，如逾期不能款项到位，开封市**饮料总厂的职工可以通过召开职工代表大会讨论处置该厂。买厂停止，购买厂办手续的前期费用，一切损失由候**负全部责任，绝不再有其他任何要求。2003年12月25日，候**又作出付款承诺，主要内容是2004年3月底银行放贷后，落实饮料总厂的社会统筹资金。上述承诺均未如期兑现，福**司也未实际接收过饮料总厂。2004年4月29日，饮料总厂请求开封市国土资源局停止办理土地过户手续。二、开封市政府在作出本案被诉行政行为之前未通知或听取福**司意见，2011年9月6日作出本案被诉行政行为之后，也未向福**司送达汴政土文（2011）55号行政批复，候**称一直到2012年6月7日才知道上述处行政批复。三、一审及二审庭审中，福**司提出的赔偿请求是：置换土地、赔偿拆毁房屋的损失、赔偿去北京信访花费2万元，对于为购买饮料总厂所支付费用未提出赔偿请求。

本院认为

本院认为，一、本案被诉行政行为的主要证据和依据充分。本案被诉行政行为的内容是撤销原汴政土文（2011）8号文件，其主要证据和依据是2003年8月30日福**司和饮料总厂签订的整体转让协议已经解除，失去法律效力。对此，由于福**司对涉及整体转让协议的主要债务多次作出承诺，并保证如不能到期付款可以终止合同，饮料总厂在福**司超出期限不履行承诺后通知解除整体转让协议，双方对解除协议已经形成一致意见，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十六条的规定，福**司在2004年4月20日收到解除通知后，未依法提起民事诉讼，涉案的整体转让协议已失去法律效力，原汴政土文（2011）8号文件的基础已不存在，该文件从实体上看应当被撤销。二、本案被诉行政行为的程序违法。开封市政府在作出本案被诉行政行为之前，未通知福**司提供证据和发表意见，违反正当程序；在作出本案被诉行政行为之后，只是在事实上实施了该批复文件，并未依法送达，一审认为被诉行政行为程序违法正确。三、本案被诉行政行为不能被撤销。由于涉案土地上已建成经济适用房，撤销本案被诉行政行为可能对公共利益造成重大损害，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应确认被诉行政行为违法，保留其法律效力。四、福**司在本案中所提出的赔偿请求不应支持。由于整体转让协议已经解除，故福**司置换土地的诉讼请求缺乏事实和法律依据；福**司主张赔偿到北京信访所花费的2万元，缺乏法律依据；由于福**司未接收过饮料总厂，整体转让协议也已经解除，福**司不享有该厂地上建筑物的所有权和使用权，故其赔偿拆除建筑物损失的诉讼请求也不予支持。福**司为购买饮料总厂所花其他费用，因未在本次诉讼中提出，可依法另行起诉。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由开封**有限公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十五日