王*、张**与通许县人民政府行政批复案行政裁定书

审理经过

王*、张**因通许县人民政府行政批复一案，不服开封**民法院（2013）汴行初字第77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人王*及王*、张**的委托代理人朱**，被上诉人通许县人民政府（以下简称通许县政府）的委托代理人郭**、徐**，被上诉人开封**限公司（以下简称华**司）的法定代表人杜震到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年8月8日，通许县政府对通许县国土资源局（以下简称县国土局）作出通政土（2013）64号《关于收回开封**限公司国有建设用地使用权进行公开出让的批复》，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，拟收回位于解放路中段西侧，华**司的国有建设用地使用权，面积为77279.54平方米（合115.9193亩）。根据通许县城总体规划和规划行政部门出具的规划意见，规划为居住用地，面积分别为30959.16平方米（合46.4387亩）、46320.38平方米（合69.4806亩），使用年限为70年，现拟对以上宗地进行公开出让。并列明宗地编号、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、动工竣工时间、交付土地时间等。王*、张**不服该行政批复行为，提起行政诉讼。

一审法院查明

开封**民法院一审查明：2013年5月23日，华**司分别向通许县政府、县国土局、县土地储备中心递交汴华纺（2013）04号、05号《关于收回华**司土地使用权的请示》，称经多方考察、论证，华**司拟在通许县产业集聚区征地建厂，实行退城进园，整体搬迁，申请将华**司位于通许县迎宾路38号（老解放路50号）的工业用地92.8亩、商业用地33.75亩收回。2013年8月8日，县国土局向通许县政府报送通国土（2013）90号《关于收回华**司国有建设用地使用权进行公开出让的请示》，拟收回位于解放路中段西侧，华**司的国有建设用地使用权77279.54平方米（合115.9193亩），并注销原国有土地使用证，规划为居住用地，使用年限为70年，拟对该宗地进行公开出让。同日，通许县政府对县国土局作出被诉行政批复行为，同意县国土局请示意见，并对容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、动工竣工时间、交付土地时间进行了规定，要求县国土局接文后，按照法律程序办理出让手续，将上述宗地使用权入土地储备，并将批复内容予以公告。该被诉具体行政行为于2013年8月9日向华**司送达。现涉案土地使用权经通许县人民政府委托估价后，由通许县政府进行收购，县国土局公告挂牌出让，于2013年9月13日由河南**有限公司竞得。

一审法院另查明：华**司系2005年5月29日在通许**管理局登记成立的有限责任公司，法定代表人为杜*。2010年3月3日，华**司申请变更登记，股东由杜*、张**等九人变更为杜*、王*、张**。张**等四人诉王*股权转让纠纷四案，通**民法院2013年8月20日作出（2013）通民初字第184号等四份民事判决，撤销原、被告于2010年2月26日签订的华**司股权转让协议。王*上诉，开封**民法院于2013年12月19日作出（2013）汴民终字第1234-1237号民事裁定，准许王*撤回上诉，双方均按原审判决执行。王*诉杜*股权转让纠纷一案，开封**民法院于2014年2月28日作出（2013）汴民初字第103号民事判决，判决杜*继续履行与王*2010年1月21日签订的股权转让协议，将华**司25%的股权交付给王*并协助其到工商管理机关办理过户手续，同时驳回王*的其他诉讼请求。杜*不服该判决提起上诉，二审正在审理中。

一审法院认为

一审法院认为：被诉具体行政行为系通许县政府依据华**司的申请依法所作，华**司的请示加盖了企业的印章，提供了企业法人营业执照、法定代表人身份证明等，应视为体现了企业的意志，通许县政府所作被诉具体行政行为处置的是企业的资产，华**司并不持异议。该批复行为的维持与撤销未对华**司股东个人增设义务或减少权利，与股东个人无法律上的利害关系，故王*、张**不具备本案原告主体资格。二原告诉称的纠纷，系企业内部纠纷，应通过其他途径解决。一审法院裁定：驳回原告王*、张**的起诉。

上诉人诉称

王*、张**不服一审法院裁定，上诉称：上诉人持有华**司66%的股权，在与原华**司法定代表人杜**签《股份转让协议》中也明确约定：对华银棉业老厂地的房地产项目，甲乙双方须按原持股比例共同开发。因杜*不具备经营能力，2011年8月11日，董事会决定免去杜*的总经理和法定代表人职务，但杜*拒不配合，并控制印章、不办理法定代表人的变更手续。上诉人无奈，只好向开封市政府反映情况，市长吉**向通许县政府作出了批示。2013年5月，上诉人得知杜*恶意转让土地，便向通许县政府路*县长反映，告知杜*越权处置公司资产的行为无效，但其始终不予理睬。现在上诉人对杜*非法处置公司资产且政府同意收回和出让的批复行为提起行政诉讼，而一审法院却认为不具有起诉资格，告知可提起民事纠纷。上诉人认为，如果是民事行为尚可以通过民事诉讼救济，但由于通许县政府违法审批行为的介入，变成了一个民营企业掠夺另一个民营企业的防火墙，民事诉讼明显不能跨越行政程序、救济受到侵害的财产权。一审法院的裁定是不负责任的，也是在助长甚至保护违法行为。请求撤销一审裁定，追加县国土局为第三人，撤销通许县政府和县国土局的违法行为。

被上诉人辩称

被上诉人通许县政府答辩称：一、上诉人持有66%股权不是事实。张**明确表示不当原告，而王*本人所持有的33%股权已被生效判决撤销，其实际拥有股权8%。二、上诉人称“杜*、政府与拙夫舍公司有三家协议”不是事实，这个协议根本不存在。三、上诉人称政府滥用权力侵犯企业经营自主权和财产权，毫无道理。政府帮助企业把工业用地转化为商业用地，利用地差增值帮助企业走出困境，企业和股东受益了，政府未占企业一分钱的便宜，不存在侵犯企业权益的问题。四、上诉人不具备主体资格。企业由若干股东构成，企业每一项决议都会有不同意见，政府不可能做到征求每一个股东的意见，政府只针对企业而不针对股东个人。请求维持一审裁定。

被上诉人华**司未提交书面答辩，其在庭审中答辩意见与通许县政府基本相同。

本院查明

本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：一、从华**司工商登记情况看，通许县政府在作出本案被诉批复行为期间，王*、张**各占33%股权，杜*占34%股权，杜*为该公司法定代表人。现双方的股权纠纷正处在民事诉讼中。二、2011年10月11日，原开封市市长吉**对王*、张**所反映在华**司的投资纠纷作出批示，要求原通许县委书记高**处理。2013年5月至9月，王*陆续通过短信向通许县原县长路*反映投资纠纷和要求停止拍卖、出让行为。三、王*、张**对通许县政府收回土地的补偿价格和优惠政策未提出异议。

本院认为

本院二审认为：通许县政府2013年8月8日作出的通政土（2013）64号即《关于收回开封**限公司国有建设用地使用权进行公开出让的批复》，主要是依据华**司的意愿作出的，王*、张**要求撤销该批复，实质是否认华**司的申请内容和决定。华**司的申请由企业盖章和其法定代表人杜*签字，是企业对外表达意志的法定形式，对外能够代表华**司和具有法律效力，该公司股东王*、张**、杜*之间的股权纠纷，并不能否认上述申请和决定的法律效力。如果认可王*、张**作为股东的起诉资格及其否认该企业对外法律行为的能力，首先法人的独立意志将受到不适当的挑战，其次，根据权利与义务对等、决定者和侵害者承担责任等基本法理，股东则应当对外承担无限责任，这与建立企业法人制度的基本宗旨，即“企业以其财产对外承担责任、股东以其出资额承担责任”相矛盾，背离了《中华人民共和国公司法》第三条的基本精神。从法律规定看，王*、张**作为股东否认企业对外的决策行为，目前既缺乏法律的明确规定，也无突破法人制度基本原则的充分理由，其起诉资格本院不予支持。王*、张**可通过民事诉讼及其他途径主张权利、寻求救济。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回王*、张**的上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年八月二十五日