江*等12人与新乡县人民政府、张**等8人土地注销行政决定一案二审行政判决书

审理经过

上诉人江*等12人、张**等8人因与被上诉人新乡县人民政府行政注销决定纠纷一案，不服新乡市卫滨区人民法院（2009）卫滨行初字第22-33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了此案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，1995年1月18日，原告江*与第三人张**二人与原新乡**村村委会签订协议，出资7.5万购买了公村5亩集体土地使用权。江*提供了非公村村民的15人名单。经**支部书记冯**申办集体土地使用证，新乡县洪门镇土地所编造了审批材料，新乡县人民政府为江*等15人(包括八名第三人)颁发了《集体土地使用证》。1997年4月新乡县人民政府为原持《集体土地使用证》的江*、张**等8人颁发了国有土地使用证，同时将原持《集体土地使用证》的第三人杜**等7人变更为原告任**等7人并颁发了《国有土地使用证》，2001年8月该15个《国有土地使用证》均没有进行审核科调查。江*等人在未取得《建筑许可证》情况下在该块土地上建10套别墅，被洪门镇乡村建筑管理所发现，该所收取费用后补办了《建筑许可证》，现该10套别墅主题建成完工。2003年7月11日新乡市城市规划局作出行政处罚决定书，要求其拆除违法建筑。2003年10月中共新**委员会，新乡县监察局对涉及江*非法办理土地手续的相关人员作出党内处分和行政处分，中共新**委员会及新乡市监察局也对江*非法建筑别墅做出了处理建议。

上诉人诉称

2004年2月6日，根据新乡市行政区划调整，江*与张**二人所占地划归新乡市市区。2004年6月18日，新乡县人民政府作出新政土(2004)8号《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》，内容为：在今年的土地市场秩序管理整顿中，清查出你等15户用地人在未经审批的情况下，取得了位于洪门镇公村土地的《国有土地使用证》，属违规批地，依据《河南省实施(土地管理法)办法》第十一条规定，经研究，注销任**、马*、张**、郎富岭、张**、汪*、王**、向*、吴**、崔**、邵**、马*、江*、王**、陈**分别持有的新乡县国[1997]字第22-36号国有土地使用证。江*等人不服向新乡市人民政府申请复议，2004年11月2日，新乡市人民政府作出“新政复决字第48号”复议决定：一、维持新乡县人民政府《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》；二、由新乡市人民政府收回江*等15户非法占用土地；三、赔偿问题由新乡市人民政府另行决定。张**等八人不服行政复议决定第二、三项向新乡**民法院提起行政诉讼，新乡**民法院判决维持了该复议决定，江*等12人不服上诉，河南**民法院认为新乡市人民政府的新政复决字(2004)第48号复议决定书事实不清，适用法律错误，一审判决维持，属适用法律错误，判决：一、撤销新乡**民法院(2005)新行初字第1230号行政判决；二、撤销新乡市人民政府2004年11月2日作出的新政复决字(2004)第48号行政复议决定；三、责令新乡市人民政府在收到本判决后两个月内重新作出行政行为。新乡市人民政府于2007年9月13日作出新政复决字（2007）第10号行政复议决定书，决定维持新乡县人民政府《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》，江*等12人不服向新乡**民法院提起诉讼，新乡**民法院指定牧野区人民法院管辖，因江*等12人未按规定期限预交案件受理费，牧野区人民法院裁定，按自动撤诉处理。江*等12人于2009年3月12日重新向新乡**民法院起诉，2009年3月23日，新**中院裁定本案由卫滨区法院管辖。

原审认为，被告新乡县人民政府依法具有本行政区域内土地登记颁证工作的法定职权。《河南省实施(土地管理法)办法》第十一条规定，“土地登记机关颁发土地证后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记机关应当依法更正，收回或注销原土地证书，换发新的土地证书。”本案中，涉及土地登记机关颁发土地证的有关违法情节已经有关部门确认，被告认定事实清楚，办理案件程序合法，适用法律法规正确，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）之规定，判决：维持被告新乡县人民政府于2004年6月18日作出的《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》。本案诉讼费600元，由十二原告承担。

江*等12名原审原告不服，上诉称，1、被上诉人作出注销决定主要事实不清，证据不足，上诉人通过法定审批程序获得国有土地使用证，属于合法用地；2、被上诉人作出注销决定违法法定程序，其未根据《行政处罚法》的相关规定，未给予上诉人改正或限期改正的机会，未依法履行告知上诉人听证和其他相关权利，未听取当事人陈述和申辩，未制作处罚决定书并依法送达，故被上诉人注销土地证的行为严重违法，损害了上诉人的合法权益；被上诉人作出注销决定缺乏法律依据，其依据的《河南省实施土地管理法办法》对上诉人的土地证无溯及力，且被上诉人也未按照规定为上诉人换发新的土地证书；4、即使上诉人所持土地证违法，但已经超过了二年的行政处罚时效，不应再进行处罚；5、被上诉人对上诉人的国有土地使用证是否违法不具有管辖权，其作出注销决定超出其职权范围；综上，被上诉人作出的注销决定认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，超越职权，程序严重违法，原审法院依法维持该错误的注销决定属于错判，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以纠正，撤销被上诉人作出的错误的注销决定，撤销市政府作出的复议决定，撤销原审判决，维护上诉人合法的土地使用权证。

张**等8名原审第三人不服，上诉称，原审判决认定事实不清，江*等12人未经我们同意通过伪造协议手续将我们的宅基地以他人名义变为国有土地，是其根本违法所在。新**级法院的判决已经认定本案争议土地为张**和江*共同出资，但原审判决未对此作出明确认定。无论本案土地性质为宅基地还是变为国有土地，被上诉人均存在行政过错，我们应当得到法律救济，省高院的判决也对此作出了认定，故请求二审法院依法认定相关事实，以判决方式明确我们应当得到的补偿，维护我方的合法权益。

被上诉人新乡县人民政府答辩称，1、江*等12人的起诉已经超过法定的起诉期限，新乡市人民政府根据省高院的判决，于2007年9月13日重新作出新政复决字[2007]第10号行政复议决定书，且明确告知起诉期限，但江*等12人在收到复议决定书1年半后才向法院提起诉讼，明显超过法定起诉期限，应当依法驳回其起诉。2、根据《河南省实施(土地管理法)办法》第十一条规定，“土地登记机关颁发土地证后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记机关应当依法更正，收回或注销原土地证书，换发新的土地证书”，因此新乡县人民政府作出[2004]8号撤销国有土地使用证的决定认定事实清楚，江*等人办理土地使用证的过程存在违法情节，该事实已由新乡**委员会以及国土局确认，被上诉人的行为属于对江*等人违法办证行为的纠正，正确合法，适用法律准确，应当依法予以维持；3、根据《河南省实施(土地管理法)办法》第十一条规定，被上诉人作为原发证机关，有权注销原发土地证书；4、原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明事实与一审查明事实一致。

本院认为

本院认为，第一、被上诉人新乡县人民政府于2004年6月18日作出《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》，该决定认定江*等15户用地人在“未经审批”的情况下取得国有土地使用证，但同时又认定为江*等15人颁发国有土地使用证属“违规批地”，其决定自相矛盾，属认定事实不清；第二、被上诉人作出注销江*等15人国有土地使用证的行政决定，但该15人中8人属换发的国有土地使用证，另7人的国有土地使用证为集体土地使用证变更而来，被上诉人未对此变更中的问题予以查明，亦属认定事实不清，对存在的问题未能解决；第三、根据《河南省实施(土地管理法)办法》第十一条之规定，被上诉人作为原发证机关，其有权在发现“错登、漏登或有违法情节”时依法进行更正，但本案中江*等人在持有被上诉人颁发的土地使用证的范围内已建有房屋，对此被上诉人不应予以回避。综上，被上诉人作出的《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》认定事实不清，对其应承担责任予以回避，不利于妥善解决本案争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1、2目之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销新乡市卫滨区人民法院（2009）卫滨行初字第22-33号行政判决；

二、撤销新乡县人民政府作出的新政土[2004]8号《关于注销江*等15户国有土地使用证的决定》；

三、责令被上诉人新乡县人民政府重新作出具体行政行为。

一审案件受理费600元、二审案件受理费600元均由被上诉人新乡县人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一○年八月十二日