张**与长**心区人民政府行政征收二审判决书

审理经过

上诉人张**因与被上诉人长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）房屋征收补偿决定一案，不服长沙**民法院于2014年1月27日作出的（2013）长中行征初字第00387号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

长沙**民法院审理认定：2011年4月27日，长沙市十三届人大常委会审查批准了《长沙市人民政府关于2011年旧城区改造项目计划的报告》（以下简称《报告》），《报告》将包括涉案项目在内的南湖路棚改项目纳入了2011年国民经济和社会发展计划旧城改造项目范围。5月19日，长沙**革委员会作出长发改（2011）318号《关于天心区南湖路两厢地块棚改项目立项的批复》，批准项目业主单位为长沙市顺之安棚户**限公司，项目位于东起芙蓉南路，西至书院路，南临天**一中，北接市电力局宿舍范围内的三个零星地块，具体用地面积以国土部门最终测绘成果为准。5月24日，长沙市**市国土局在蓝线范围内选址。2011年8月1日，长沙市人民政府在规划依据图上签署同意市国土局在红线范围内调查的意见。9月5日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组以长棚组项（2011）02号文件《关于同意天心区南湖路两厢地块棚改立项的批复》，同意将天心区南湖路两厢地块列入全市棚户区改造工程。

2012年3月，长沙**革委员会、长沙市城乡规划局、长沙**源局经联合审查后认为该项目符合国民经济和社会发展规划，符合城乡规划和专项规划，符合国家土地供应政策和土地利用总体规划。4月13日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室发布了天征字（2012）第3-1号《关于南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收范围公告》，明确征收范围东至芙蓉路，南临南湖路，西到天剑路，北至狮子山社区（以土地调查确定的范围为准），同日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室作出《天心区国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的通知》，并向相关部门送达。5月12日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室发布了天征字（2012）第3-2号《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）被征收房屋调查结果公告》。

2012年5月24日，天心区政府通过了对南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）房屋征收补偿方案征求意见公告的论证，会后制作了会议纪要。5月28日，天心区政府发布天政征字（2012）第3-1号《关于南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收补偿方案征求意见公告》。6月28日，天心区政府发布了天政征字（2012）第3-2号《关于南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收补偿方案征求意见情况及根据公众意见修改情况的公告》，以上公告均在被征房屋范围内地段予以公开张贴。同日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室出具了《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）社会稳定风险评估报告》，评估结果为低风险。9月3日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室长征批字（2012）018号《南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》同意长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室按照其作出的《南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）国有土地上房屋征收补偿方案》执行。9月5日，天心区政府作出天政征字（2012）第3号《长沙市天心区人民政府房屋征收决定》，并进行了公告（南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）房屋征收补偿方案作为附件），公告内容包含征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。张**的房屋（天心区南湖路14号1栋603号）位于此次被征收范围内，产权面积为65.22㎡。

2012年5月2日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布了《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取公开抽签的方式确定。5月14日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）抽签确定房地产价格评估机构公告》，决定依据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条的规定，采用公证抽签方式确定评估机构，并请被征收人携带有效身份证明参加。5月15日，经过抽签确定由湖南思远**限责任公司对南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）红线范围内国有土地上的房屋进行评估。长沙**证处现场公证并于5月16日出具了（2012）湘长天证字第397号公证书。

2012年5月20日至2012年9月10日，受长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室的委托，湖南思远四达房地**责任公司对南湖路14号1栋603房进行了评估。同年9月5日至9月9日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室将房屋征收初步评估结果进行了公示，张**的房屋在被公示之列。

天心区政府为此次征收提供了改建地段以及南二环以北、书院路以西的湘江锦绣小区等地部分商品房等作为产权调换房源。征收公告发布后，天心区政府多次与张**协商，未能就补偿事项达成一致意见。2012年5月20日至9月10日，湖南思远**询有限公司接受长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室的委托对张**的房屋进行了评估作业，2012年9月10日，作出了《长沙市国有土地上房屋征收分户评估报告》（湘**（房估）字（2012）第F209-79号），并于2012年9月22日将该报告送达至张**。该报告确定张**所有的长沙市南湖路14号1栋603房（产权面积为65.22㎡），在估价时点（2012年9月5日）评估单价为每平米6587元，总价为429604元。2013年5月2日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室依据评估机构的评估报告，作出了《南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）张**户房屋征收补偿方案》，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供张**选择，其中货币补偿方式是补偿张**货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为429604元；产权调换方式是提供雨花区桔园小区7片第002栋406房（产权面积78.12㎡）用于产权调换，结清差价。同时还告知张**可以在收到房屋征收补偿方案之日起7日内就提供的上述两种补偿方式进行选择，逾期未做选择的，将由天心区政府决定补偿方式。

2013年3月7日至3月13日，湖南思远**询有限公司就雨花区桔园小区7片第002栋406房（系补偿方案中确定用于产权调换的房屋，产权面积为78.12㎡）进行评估，评估单价为5623元每平方米，评估总价为439269元。

2013年7月4日，天心区政府作出天政征决（2013）59号《房屋征收补偿决定》，其主要内容为：一、对张**位于南湖路14号1栋603号房屋实行货币补偿；二、补偿价格为人民币429604元，不含搬迁费、装饰装修和附属设施补偿等费用，并告知其补偿款专户储存及周转用房（位于天心区长坡社区21栋507房）等情况，限张**在房屋征收补偿决定送达之日起十五日内腾空房屋交付拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，还告知了其法律救济途径。该决定于2013年8月21日送达张**，张**对该决定不服，诉至原审法院，请求撤销天心区政府做出的上述补偿决定，并承担诉讼费用。

2013年7月1日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具资金证明函，证明南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）在其账户上已有预留资金，同意用于支付行政征收国有土地私房户5户的拆迁补偿款1902127元。此外，天心区政府自愿出具承诺函，称在被征收人自行腾空房屋的情况下，将严格按照规定标准向被征收人支付房屋搬迁费。

南湖路两厢地块棚改项目（5号地块）（以下简称5号地块）四至界限分别是东至芙蓉路，南临南湖路，西到天剑路，北至狮子山社区，其位于南湖路两厢地块棚改项目所确定红线范围内，张**所属被征收房屋位于5号地块范围内。

一审法院认为

原审法院审理认为：1、天心区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称**务院590号令）第二十六条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，天心区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。

2、天心区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，内容规范，行政征收补偿决定程序合法、正当。天心区政府经审查后认为涉案项目已经具备了**务院590号令第八条第（五）项、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，遂按照**务院590号令和市政府116号令规定的行政征收程序，稳步、渐进地实施了行政征收行为，论证了征收补偿方案；公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；经过了社会稳定风险评估，作出房屋征收决定并予以公告。通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在与被征收人协商不成时，依法公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证，还告知了相关救济权利。在与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，天心区政府提供给被征收人货币补偿和产权调换两种方式予以选择，将征收补偿费用专户储存，向张**提供了周转用房。从形式上讲，天心区政府保障了被征收人享有的补偿方式选择权，但从具体内容上看，将位于雨花区桔园小区7片第002栋406房屋作为供张**户可以选择的产权调换的房屋与拆迁新政下旧城改造应当就地或者就近安置的精神相冲突，明显构成瑕疵。但该院了解到，天心区政府为满足部分被征收户在改建地段就近安置的需求，通过与涉案被征收土地项目业主单位长沙市顺之安棚户**限公司协调，由该公司以明显低于市场价格的优惠价格向涉案被征收地块被征收户提供位于长沙市天心区南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价房源（期房）（在本项目被征收户原产权面积上增加15㎡享受定向限价房，限购均价为5180元／㎡，超出面积按市场均价为6500元／㎡）。上述事实可以认定天心区政府提供的补偿安置措施没有损害包括张**在内的被征收人的实体权益，弥补了对张**户房屋征收补偿方案的不足，并丰富了征收补偿方式的实质内容，故天心区政府在对张**户房屋的征收补偿方案中虽有不当，但因未损害其实体权益，故可不认定其构成违法。天心区政府推进涉案征收补偿决定的其他程序合法、正当，故张**主张程序违法没有事实依据。

3、天心区政府依据**务院590号令和市政府116号令规定作出的行政征收决定，适用法律正确。

4、关于张**提出天心区政府作出《房屋征收补偿决定》缺乏必要的行政审批文件问题。**务院590号令第八条明确了为公共利益的需要作出房屋征收决定的具体情形，其中第（五）项是“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”第九条第（一）款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，涉案项目已经由长沙**革委员会下达了立项批复；规划、国土等部门签署了联合审查意见；长沙**委会将该项目纳入国民经济和社会发展计划并作出了决议，该项目还被纳入了长沙市棚改工程。涉案被征收户的征收补偿费也已经足额到位。综上，天心区人民政府严格遵守立项、审批等文件，履行了该项目相关征收工作的义务。故张**主张天心区政府作出《房屋征收补偿决定》缺乏必要的行政审批文件与客观事实不符。

5、关于涉案项目的公共利益问题。**务院590号令第八条明确了为公共利益的需要作出房屋征收决定的具体情形，其中第（五）项是“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”本案中，首先涉案征收项目已经经长沙市**务委员会批准纳入到长沙市2011年旧城区改造项目计划，符合**务院590号令关于为公共利益的需要作出房屋征收决定的相关规定；其次，在现阶段推进旧城区、棚户区改造的进程中，适当引入市场化的资本运作手段是必要的，并不能以此为由而否定涉案项目的公共利益属性。因此，张**主张涉案征收项目不是为了公共利益而是属于商业开发没有事实和法律依据。

综上，天心区政府作出的房屋征收补偿决定主体资格适格，征收程序合法、正当，适用法律法规正确。张**提出的诉讼请求没有充分的事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条第二款之规定，判决驳回张**的诉讼请求。案件受理费50元，由张**承担。

上诉人诉称

上诉人张**不服上述判决，向本院提起上诉称：1、上诉人位于长沙市天心区南湖路14号的房屋不属于棚户区，且长沙**委会公报中南湖路项目名称为“南湖路棚改项目”，本案项目名称为“南湖路两厢地块棚改项目5号地块”，没有证据证明涉案项目得到了长沙**委会的批准。2、本案应适用建保（2010）58号文件，项目应报省级政府批准后实施，天心区政府选择性适用对自己有利的**务院第590号令错误。3、长沙**委会批准的面积与天心区政府报批的面积相差约34.3亩，没有证据证明上诉人房屋在市人大常委会批准的范围内。4、天心区政府征收房屋不是为了公共利益，即便建设有安置房，也没有证据证明上诉人房屋在安置房用地上，征收无必要且不合法。5、天心区政府天政征决（2013）59号剥夺了上诉人选择产权调换的权利。6、天心区政府金盆岭街道办事处征收协调指挥部在征收过程中，施行断电断水、断路、砸漏屋顶、拆除楼梯栏杆等非法方式，迫使被征收人因无法居住而搬迁。7、补偿方案中的产权调换房屋既非改建地段也非就近地段，房屋评估价值439269元，与上诉人原房屋评估价值429604元几无差别，但地段远差于原来地段，将增加上诉人因物业费、停车费、交通费、时间等因素产生的生活成本，实际降低了居住条件，损害了上诉人合法权益，补偿不公平不合理。8、（2013）湘高法行终字第139号判决书与本案诉讼标的也就是被诉行政决定不同，所以不具有羁束效力。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人天心区政府答辩称：1、关于公共利益属性问题。涉案项目南湖路两厢5号地块棚改项目征收范围内房屋属于危房集中、基础设施落后的典型棚户区。2011年5月13日，长沙市安居工程和棚改**组办公室作出《关于同意天心区南湖路两厢地块棚改立项的批复》（长棚组项（2011）02号），同意南湖路两厢地块列入全市棚户区改造工程。涉案棚户区改造项目作为旧城区改造项目之一，已经长沙市**务委员会审查批准，纳入了长沙市2011年度国民经济和社会发展计划，履行了必要的法定程序，属于**务院590号令中规定的公共利益范围。2、有关法律适用问题。本案适用**务院590号令当属正确。**务院590号令在法律效力层级上明显高于建保（2010）58号文件。3、南湖路两厢地块与5号地块的关系问题。南湖路两厢地块包含5号地块，两者是整体和部分的关系。5号地块位于南湖路两厢地块棚改项目所确定的红线范围内，属南湖路两厢地块内的三个零星地块之一。上诉人的被征收房屋位于5号地块范围内。4、补偿方式的选择权问题。涉案项目5号地块棚改项目启动以来，严格依照**务院590号令规定，提供了位于南二环以北、书院路以西的湘江锦绣的房屋作为就近地段产权调换房源，以供被征收人选择。该产权调换房源在项目征收补偿方案中明示并予以公告。此外区征收部门在对上诉人下达分户补偿方案时，还提供了其他部分二手房屋作为产权调换房，并以明显低于市场价格的优惠价格向涉案地块被征收人提供位于改建地段南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价房源（期房）290套，供被征收人自愿选择（到目前为止，已签订征收补偿协议的240余被征收户中有230余户选定了心仪的定向限价回购房），被征收人事实上可以在湘江锦绣的房屋或分户补偿方案提供的其他二手房中自主选择其一作为产权调换房，或选择货币补偿后购买定向限价回购房，并未剥夺其对就近地段湘江锦绣房屋的选择权。但上诉人在规定的合理时限内均未对产权调换或货币补偿作出明确选择，因此被上诉人根据其实际情况作出货币补偿的决定符合法律规定。5、补偿价格的问题。被征收房屋价值是由依法确定的具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定，评估结果合法、公允，充分体现了被征收房屋的市场价格。**务院590号令规定对房屋价值有异议可以向房地产价格评估机构申请复核，对复核结果有异议可以向房地产评估机构专家委员会申请鉴定。上诉人对评估价格有异议，应在规定期限内提出复核评估直至申请鉴定，但上诉人并未依法提出申请。6、非法逼迁的问题。被上诉人并未组织任何人实施偷拆房屋、破坏基本设施等行为，且上诉人已就此事报案，在案件未查实前，上诉人的指责毫无根据。综上，天心区政府作出的天政征决（2013）59号《房屋征收补偿决定》适用依据正确、认定事实清楚，证据确实充分、程序合法，原审判决正确，恳请予以维持。

当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。

本院查明

本院经审理查明：2012年9月5日，天心区政府作出天政征字（2012）第3号《房屋征收决定》。对于该决定，张**未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室批准的《南湖路两厢地块棚户区改造项目（5号地块）国有土地上房屋征收补偿方案》中，规定的签约期限为90天。征收公告发布后，天心区政府多次与张**协商，未能就补偿事项达成一致意见。

天心区政府为满足部分被征收户在改建地段就近安置的需求，通过与涉案被征收土地项目业主单位长沙市顺之安棚户**限公司协调，由该公司以明显低于市场价的优惠价格向被征收户提供位于长沙市天心区南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价房源（在本项目被征收户原产权面积上增加15㎡享受定向限价房，限购均价为5180元／㎡，超出面积按市场均价为6500元／㎡），即天心区政府对被征收范围内的住户进行了回迁的安排。

天心区政府申报长沙**委会审议通过面积为80亩，包括5个地块，经审查批准1、2号地块做绿化和立面改造，3、4、5号地块做旧城区改造。其中，绿化和立面改造面积合计34.3亩，旧城区改造面积合计45.7亩，即天心区南湖路两厢地块棚改项目。

张**的房屋所处范围与本院之前的两房屋征收补偿上诉案，上诉人分别为彭**、彭**（被上诉人均为天心区政府）的房屋所处位置均为天心区南湖路14号1栋，彭**的门牌号为510，彭**为608，张**为603。彭**、彭**上诉后，我院已分别于2013年12月2日、2014年5月16日作出（2013）湘高法行终字第139号、（2014）湘高法行终字第61号终审判决，驳回了彭**、彭**的上诉，维持了长沙**民法院的一审判决。

本院二审查明的其他事实与一审认定的无异。

本院认为

本院认为：本案是被征收人张**不服天心区政府房屋征收补偿决定而提起的行政诉讼，故本案的审理对象是天心区政府2013年7月4日作出的天政征决（2013）59号房屋征收补偿决定的合法性。但在张**的上诉理由中，除第5、6、7、8项外，第1、2、3、4项，针对的却是天心区政府2012年9月5日作出的天政征字（2012）第3号房屋征收决定。而房屋征收决定和房屋征收补偿决定显属两个不同的行政行为，故张**上诉中所提房屋征收决定的合法性问题，不属于本案审理范围，本院不予审查。

关于张**上诉理由第5项，即是否剥夺了其选择产权调换的权利问题。天心区政府在项目征收补偿方案中明示并予以公告，提供位于长沙市南二环以北、书院路以西的湘江锦绣小区的房屋作为就近地段产权调换房源。另天心区城市房屋征收和补偿管理办公室，于2013年5月2日，对张**户作出的房屋征收补偿方案，明示了货币补偿和产权调换两种方式供其选择。但分户补偿方案送达回执显示张**拒绝签收，由征收工作人员和社区工作人员签字证明且加盖居委会公章。此外，项目还以低于市场的价格，提供了位于改建地段南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价房源（期房）。可见，张**完全可以自主选择其一作为产权调换房，或选择货币补偿后购买定向限价回购房，因而，不存在天心区政府剥夺其产权调换选择权的问题。

关于张**上诉理由第6项，即是否存在逼迁问题。张**上诉称天心区政府在征收过程中，施行断电、断水、断路等非法方式，迫使其搬迁，但并未提供相关证据佐证，故不予认可。

关于张**上诉理由第8项，即本案应否受本院（2013）湘高法行终字第139号行政判决羁束的问题。139号判决中的上诉人彭安静的房屋所处位置与本案张**的房屋同系天心区南湖路14号1栋，彭安静的房号为608，张**的房号为603，两案标的物被天心区政府于2012年9月5日作出的天政字（2012）第3号同一房屋征收决定征收。两案中的征收补偿决定均是2013年7月4日作出的，前者为60号，后者为59号，因面积不同，而价值略有不同（前者为444359元，后者为429604元），才分别作出的房屋征收补偿决定，因此，两案实为同一行政行为产生的诉讼，当然相互应受影响。

根据**务院590号令的规定，合法有效的房屋征收决定及补偿方案是市、县级人民政府下达房屋征收补偿决定的前提条件和基本依据。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，其内容应包括该条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。从本案的事实看：

（一）天心区政府下达征收补偿决定的条件已经成就。2012年9月5日，天心区政府作出天政征字（2012）第3号房屋征收决定并予以公告，其中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。但被征收人张**没有在法定期限内对此申请行政复议或提起行政诉讼，该房屋征收决定已经发生法律效力。征收补偿方案确定的签约期限内，在与被征收人张**经多次协商仍达不成补偿协议的情况下，天心区政府依照**务院590号令第二十六条的规定，可以下达征收补偿决定。

（二）征收补偿决定的程序符合规定的要求。张**的房屋价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。天心区政府在与被征收人不能协商选定房地产评估机构的情况下，依法采取了公开抽签的方式确定。评估结果作出后，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室对其进行了公示。在规定期限内，经多次协商仍达不成补偿协议的情况下，天心区政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定，并在房屋征收范围内进行公告，且将征收补偿方案送达给了被征收人张**，程序合法。

（三）对张**被征收房屋价值的补偿，未低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，也即张**上诉第7项关于补偿安置是否公平合理问题。征收补偿决定包括了**务院590号令第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。天心区政府为满足部分被征收户在改建地段就近安置的需求，通过与涉案被征收土地项目业主单位长沙市顺之安棚户**限公司协调，由该公司以明显低于市场价的优惠价格向涉案被征收地块被征收户提供位于长沙市天心区南湖路与天剑路交汇处东北角的定向限价房源，弥补了房屋征收补偿方案的不足，丰富了征收补偿方式的实质内容，保障了被征收人享有的补偿方式的选择权，未损害被征收人张**的实体权益。

综上，天心区政府对被征收人张**作出的房屋征收补偿决定，主体适格、条件具备、程序合法，有事实和法律依据。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。张**的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年六月五日