新宁县金子岭国有林场不服新宁县人民政府林业行政确认一审行政判决书

审理经过

原告新宁县金子岭国有林场（下称金子岭林场）不服被告新宁县人民政府林业行政确认一案，湖南省**民法院于2014年11月3日立案受理并指定本院审理。本院于11月24日立案，由审判员曾**、邓**，人民陪审员廖**组成合议庭，代理书记员龚*担任记录，于2014年12月23日、2015年2月9日公开开庭进行了审理；原告金子岭林场法定代表人陈**、特别授权委托代理人陈**，被告新宁县人民政府的特别授权委托代理人李**、委托代理人倪一平，第三人新宁县金石镇水槽源村第三村民小组（下称水源三组）的代表人范**、特别授权委托代理人范上远到庭参加诉讼；因被告新宁县人民政府对原告与第三人的山林纠纷进行协调处理，本院于2015年2月12日中止本案的审理；2015年4月16日，本案恢复审理，现已审理终结。

新宁县人民政府于2014年2月12日作出新政处纠字（2014）2号处理决定，认定：争执山场的面积约163亩，可划分为两个小班。1号小班（野牛塘），东凭野牛塘凹坵，南凭从野牛塘凹坵沿田沿路到台盘坵，西凭台盘坵，北凭台盘坵点沿直线到野牛塘凹坵，林相为杉成林，面积为115亩。2号小班（肖家冲），东凭豆腐渣岭横路，南凭豆腐渣岭横路点沿脊沿田到野牛塘凹坵，西凭野牛塘凹坵，北凭野牛塘凹坵点沿直线到豆腐渣岭横路点，林相为杉成林，面积为48亩。1960年至1962年，水源三组与金子岭林场曾合并为金子岭农林垦殖场，1963年场队分立。1966年8月12日，水头公社水源大队与金子岭林场进行清山划界，签订了《清山划界林权处理协议书》，协议第一条：“豆腐渣岭横路到野牛塘凹坵到台盘坵到樟木冲茶山头上直到乱石窝，上属国有，下属集体”。1971年金子岭林场开始在争执山场造林。造林后，水源三组认为金子岭林场造林范围与1966年的《清山划界林权处理协议书》内容表述的界线不一致，后水源三组不断向金子岭林场及相关部门提出异议，但一直未予解决。1981年10月15日，水源大队与金子岭林场签订《补充协议》，协议中第二条写到，“台盘坵到细野牛塘田上边，再沿田边到和尚界顶上横路沿路到大野牛塘横路，以上仍按原协定，上属国家所有。”该协议增加了和尚界基点，后金子岭林场以此补充协议为权属来源将争执山场登记在新国林字第16号《山林所有证》内。新宁县人民政府认为：争执的山场实为双方的山林界址争议，双方主张争议山场的权属来源于1966年签订的《清山划界林权处理协议书》，该协议书当事人双方认可；但该协议书中台盘坵、野牛塘凹坵、豆腐渣岭横路基点因跨度大，界址走向描述不明确，存在双方理解上的分歧，以致金子岭林场造林后，水源三组提出界址异议；本案属双方权属凭证记载的四至不清导致的山林权属纠纷。因新国林字第16号《山林所有证》对争执山场不具有效力，金子岭林场不能以此来主张整个争执山场的权属；争执山场的林木属金子岭林场所造，水源三组无异议，因此，争执山场的林木权属应归金子岭林场所有。水源三组要求台盘坵、野牛塘凹坵、豆腐渣岭横路三个基点以直线连接作为争执山场界线的理由缺乏其他证据支撑且与现场实际不符，不能支持。新宁县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条，**业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条、第十一条的规定，作出如下处理决定：一、撤销新国林字第16号《山林所有证》中野牛塘、朱**等山场的涉及该争执区的西至线，在以后的换发证时涉及该争执区西至线以本次处理决定为准；二、争执区1号小班的林木、林地权属归金子岭林场所有；三、争执区2号小班的林地权属归水源三组所有，林木权属归金子岭林场所有，但林木收益应与林地所有者按比例分成，分成比例可由双方自行协商解决。

被告新宁县人民政府在法定举证期限内提供作出行政行为的证据与依据：证据1、台盘坵等基线南面山场权属争执现场勘查记录及附图，台盘坵等基线南面山场权属纠纷听证调处会议记录，拟证明争执山场的具体位置、四至范围、面积、林相等情况。证据2、1966年8月12日《清山划界林权处理协议书》，拟证明双方对争执山场的权属来源，协议存在对界址描述不清楚的问题，双方对界址的理解有分歧。证据3、金石**委会证明一份，拟证明在四固定期间，争执山场系第三人所有。证据4、对邓**、陈**、陈**、岳子新、范**、李**、李**等7人的调查笔录，拟证明从1966年清山划界后双方对争执山场的界址一直存在分歧。证据5、1981年10月15日的《补充协议》，拟证明当事人对争执山场的界址走向存在分歧，同时，《补充协议》没有加盖公章，第三人没有参与补充协议，也没有签字同意，此协议增设了和尚界基点，改变了1966年协议的内容，因此补充协议对于争执山场没有法律效力。证据6、禹**、蒋**、彭**、谢**等证人证言，拟证明林木是原告所造。证据7、新国林字第16号《山林所有证》，拟证明新国林字第16号《山林所有证》的权属来源是1966年的协议和1981年的补充协议，因1981年的补充协议对争执山场不具有法律效力，因此新国林字第16号《山林所有证》对争执山场不具有法律效力。

原告诉称

原告金子岭林场起诉称：原告系国有林场，1960年至1962年期间，根据国家政策要求，曾与第三人所属的水槽源大队合并为金子岭农林垦殖场，1963年场队分立。1966年8月13日，水槽源大队与金子岭林场进行清山划界，签订了《清山划界林权处理协议书》，协议第一条明确：“豆腐渣岭横路到野牛塘凹坵到台盘坵到樟木冲茶山头上直到乱石窝，上属国有，下属集体”。1971年，原告开始在协议确定的山场范围内造林。1981年“林业三定”时，为进一步明确界址，原告与水槽源大队又签订了《补充协议》，协议书第二条再次明确：“台盘坵到细野牛塘田上边，再沿田边到和尚界顶上横路沿路到大野牛塘横路，以上仍按原协定，上属国家所有”。对以上山林权属，被告不但核发了新国林字第16号《山林所有证》，而且还以新宁县山**组办公室的名义制作了附图以明确权属范围。2013年7月18日，第三人以《清山划界林权处理协议书》第一条为依据，歪曲该协议中确定的基线，提出“基点间以直线连接”的主张，向被告提出处理申请。被告经审理，虽驳斥了第三人的主张，但又没能坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则，将本属于原告所有的争执山场划分成两个小班，并将其中一个小班重新分配给第三人所有。经过复议，邵阳市人民政府维持了被告的错误决定。被告认为双方之间的纠纷实为山林界址纠纷，并认为《清山划界林权处理协议书》中台盘坵、野牛塘凹坵、豆腐渣岭横路基点因跨度大，界址走向描述不明确，双方存在理解上的分歧，进而将本案确定为双方权属凭证记载的四至不清导致的山林权属纠纷，被告的这种认定不当；原告认为双方权属凭证记载的界址清楚可辨，根本不存在四至不清，第三人以“基点间应以直线连接”的主张纠缠，纯粹是为了占有国有林地；本案应属于山林确权纠纷，而非四至不清导致的纠纷。被告适用**业部《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定来处理本案，属于适用法律错误。**业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者**务院授权**业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权证或者使用权证书是处理林权争议的依据；《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，林业三定时县级人民政府依法核发的山林权属证书确定的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更；确有错误且权属争议的，由原发证的人民政府负责处理。林权证是处理山林权属争议的唯一凭证，原告不但持有“林业三定”时期的林权证，而且还有县山林定权发证领导小组办公室制作的附图，附图标注的权属清晰；被告也认为第三人没有任何证据能证明争执山场归其所有。原告自1971年在所谓的争执山场造林至今，已有四十多年的时间，且一直在管业，根据**业部《林木林地权属争议处理办法》第三条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条等相关规定，该山场也应归原告所有。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十一条规定，确属在其他集体所有或者个人所有的土地上营造的人工林，土地权属不变，林木归造林方；但采伐时林木山价应当与土地所有者或者使用人按比例分成。适用该条款分成、占有林木收益的前提条件是，确属在其他集体所有或者个人所有的土地上营造的人工林；而第三人对于该部分山场的所有权，是新政处纠字（2014）2号处理决定书经过重新确权后才获得的；在此之前，第三人根本就没有该山场的所有权，新政处纠字（2014）2号处理决定书也没有认可第三人在此之前对该山场拥有所有权。因此，在该决定书发生法律效力前，只能说该山场属原告所有或者属国家所有。原告在此山场造林与第三人没有关联，不可能与第三人分成。被告将部分山场上的林木权属确定为原告所有，并要求原告与林地所有者按比例分成林木收益，没有法律依据。为此，特请求撤销新政处纠字（2014）2号处理决定，并由被告承担本案的诉讼费用。

被告辩称

被告新宁县人民政府辩称：1981年10月15日，水源大队与被答辩人签订《补充协议》，当时的水源大队没有在该协议上加盖公章；四固定时，水源大队将争执山场固定给第三人所有，因此，协议的另一方主体应该是第三人，但第三人没有在场，也没有签字盖章确认，且增设了和尚界基点，改变了1966年《清山划界林权处理协议书》的内容，故该协议对第三人应不具有约束力；原告以此补充协议为权属来源将争执山场登记在新国林字第16号《山林所有证》内，因1981年的《补充协议》中增设和尚界基点不合法，该证书对争执山场不具有效力，故原告以新国林字第16号《山林所有证》来主张整个争执山场的权属，不能支持。经踏勘现场，台盘坵、野牛塘凹坵、豆腐渣岭横路三个基点跨度大，1966年协议中的界址走向描述不明确，双方存在理解上的分歧，产生的争执区面积达160余亩；1981的《补充协议》也从侧面反映台盘坵、野牛塘凹坵、豆腐渣岭横路三个基点的界址描述不明确，需要补充说明才能使界址描述更加清楚、明确；故本案属双方权属凭证记载的四至不清导致的山林权属纠纷，应适用**业部《林木林地权属争议处理办法》第十条。争执山场的林木属原告所造，第三人无异议，因此，争执山场的林木权属应归原告所有。被告根据相关法律法规将争执区2号小班的林地权属确权给第三人，因此，原告在采伐争执区2号小班的林木收益时应与第三人按比例分成，分成比例可由双方自行协商解决，适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十一条。被告作出的处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规准确，处理结果合情、合理、合法，应予以维持。

第三人水源三组述称：第三人所在村于1966年8月12日与原告签署了《协议》，《协议》中关于水源三组与金子岭林场的清山划界是这样表述的：豆腐渣岭横路到野牛塘凹坵、台盘坵到樟木冲茶山头上直到乱石窝，上属国有，下属集体；该段文字叙述精准，没有歧义；示意图地点准确、清晰可辨；自东向西沿主山脉（防火线）走向，该界线是一条直线；如果是一条任意曲线，向上弯曲就占有了国有土地，向下弯曲就占了农民集体土地。1966年8月12日双方签订的《清山划界林权处理协议》是通过座谈讨论、实地踏查的，根本不存在事后还有什么需要补充；1981年10月15日达成的补充协议，其原件字迹潦草，时任水源大队主抓农林水的大队长范**没有在场、签章；该协议也没有加盖单位公章，纯属私人行为，完全不具有法律效力；该土地属三组所有，但三组没有一个人在场、签章，李**、李**、徐**均属水源村一组的村民；因此，补充协议从内容和形式上都不合法，根本无效。新国林字第16号《山林所有证》脱离了1966年8月12日的协议；《山林所有证》建立在《补充协议》之上，因为土地权属来源材料不合法，《补充协议》的无效导致《山林所有证》的错误。本案中的1号小班、2号小班均属水源村三组所有的土地；林木权属必须根据**业部10号令中的第十二条确定权属。原告在农民集体的土地上抢造林木，林木所有权不应属于原告。为此，特请求人民法院依法判决。

原告在2015年2月9日的庭审中提交了新国林字第28号《山林所有证》，拟证明金盆岭头上山权归水源村白羊坪组所有，林权归金子岭林场所有，协议双方当时是按照补充协议履行的。

在庭审中，第三人提供了以下证据：金石镇人民政府关于水源村历任村组织干部任职时间表，拟证明1981年范**任水**队长，范**没有在1981年的补充协议中签字。

本院依法调取了以下证据：1、对范**的询问笔录，证明金盆岭位于第2小班内，第2小班底部有一横路可以到野牛塘凹坵、和尚界顶；2、对李**的询问笔录，证明第2小班底部有一横路可以到野牛塘凹坵；3、对金子岭林场的工作人员陈**的调查笔录，证明金盆岭头上位于第2小班内，第2小班底部有一横路可以到野牛塘凹坵、和尚界顶。

庭审中，第三人对被告提供的证据没有异议，原告对被告提供的证据提出以下质证意见：对证据1所反映的争执山场的四至、面积没有异议。对证据2没有异议，但认为协议书描述清楚，不存在对界址理解上的分歧。对证据3没有异议。认为证据4中的7份调查笔录与事实不符，7份调查笔录中所称有争议的山场其实是叫楼梯岭，并不是本案的争执山场；同时，证人李**做了伪证，调查笔录中的签名并不是李**自己签的，因为原告跟李**签过几个协议，原告协议中的签名跟这个签名不一样。对证据5的真实性没有异议，第三人称此补充协议没有法律约束力是没有法律依据的，此补充协议和1966年协议的主体都是林场和水槽源大队，主体中没有第三人，主体是合法的；补充协议中增设了和尚界基点，此补充协议只是增设了内容，并不是改变了原协议的内容，此补充协议没有违法，并非被告所称的没有法律约束力。对证据6认定的事实没有异议。对证据7，原告认为证书合法有效，被告没有证据证明证书确有错误，因此被告不能随意认为证书无效。

被告对第三人提供的证据没有异议，原告对第三人提供的证据提出以下质证意见：认为单位出具的证据应该有单位负责人的签名，该证据在形式上不合法，同时，范**是否是大队书记跟本案无关，1981年的补充协议上面本来就没有范**的签名，总之，该证据跟本案无关。

本院认为

被告对原告提供的新国林字第28号《山林所有证》的真实性认可，但认为金盆岭不在第2小班内；对法院调取的陈**证言，被告认可第2小班下部有横路，但对金盆岭的位置有异议；对法院调取的对范上远的询问笔录，被告认为金盆岭不在第2小班内，认为被告决定书认定的事实清楚，适用法律正确。原告对法院调取的陈**证言没有异议，认为金盆岭头上在第2小班内，因此被告的处理决定不清楚，对山林界线的认定不清楚。第三人认为金盆岭及金盆岭头上在第2小班内，金盆岭头上的山场属于第三人所有；原告提供的新国林字第28号《山林所有证》自相矛盾，是无效证书，白羊坪生产队是现在的水槽源村第六组，与第三人无关。

经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下认定：当事人对被告提供的证据1即台盘坵等基线南面山场权属争执现场勘查记录及附图、台盘坵等基线南面山场权属纠纷听证调处会议记录没有异议，该证据表明被告在双方当事人的参与下对争执山场进行了现场勘查，对本案的山林纠纷进行了听证、调解，该证据也证明了争执山场的具体位置及四至范围、面积、林相等情况，该证据与本案有关联，来源于被告处理山林纠纷的过程中，具有合法性，因此，证据1能作为本案的证据采信。当事人对证据2即1966年8月12日签订的《清山划界林权处理协议书》的真实性没有异议，该证据表明水头公社水源大队与金**林场于1966年就清山划界达成了协议，但是该协议中没有明确从豆腐渣岭横路到野牛塘凹坵到台盘坵的山林分界线的走向；该证据来源于水源大队与金**林场的协议，具有合法性，与本案的山林纠纷有关，能作为本案的证据采信。对证据3即金石**委会证明，当事人没有异议，该证据表明，水源村委认可争执山场系第三人所有；该证据来源于村委会的行为，具有合法性，与本案有关，能作为本案的证据采信。证据4即对邓**、陈**、陈**、岳子新、范**、李**、李**等人的调查笔录，表明当事人对争执山场的分界线存在分歧，1989年有关部门对双方的山林纠纷进行了调查处理，但一直没有处理结果；原告认为1989年调查处理的不是本案的争执山场，但没有证据予以证实，因此，原告对证据4的异议不能采纳，证据4能作为本案的证据采信。证据5即1981年10月15日的《补充协议》，当事人对其真实性没有异议，该证据表明，第三人没有参加水源大队与金**林场于1981年10月15日签订的协议；同时，该协议第3条称，“金盆岭头上这块山林属林场造的，按66年协议超过界线，”这也表明，1966年清山划界后，林场在造林时超过了界线，这与证据4中表明的第三人与原告有山林纠纷的事实相吻合；证据5来源于当事人的协议行为，来源合法，因此，证据5能作为本案的证据采信。证据6即禹加*、蒋**、彭**、谢**等证人证言，当事人对其真实性没有异议；该证据表明，争执山场的林木由原告所造，该证据来源合法，与本案有关联，能作为本案的证据采信。证据7即新**字第16号《山林所有证》，表明1981年原告对争执山场取得了山林所有证，该证据来源于有关部门的颁证，来源合法，与本案的争执山场有关，能作为本案的证据采信。

经庭审质证，对第三人提交的证据作如下认定：金石镇人民政府关于水源村历任村组织干部任职时间表证明1981年范**任水源村大队长，同时，范**没有在1981年的补充协议中签字；该证据与本案无关，不能作为本案的证据采信。

原告认可金盆岭头上在第2小班内，第三人认可金盆岭及金盆岭头上在第2小班内，当事人都认可在第2小班的下部有横路可以到野牛塘凹坵，因此，法院调取的对范上远的询问笔录、对李**的询问笔录、对金子岭林场的工作人员陈**的调查笔录中关于上述内容的陈述能作为本案的证据采信。

当事人对原告提供的新国林字第28号《山林所有证》的真实性没有异议，同时，该证据表明，1981年新宁县人民政府将金盆岭头上这片山场的山权确权给案外人水源队白洋坪生产大队即水槽源村六组，该山林所有权证与本案的争执山场有关，来源于政府的颁证，来源合法，能作为本案的证据采信。

根据采信的证据，本院认定以下事实：

争执山场的面积约163亩，可划分为两个小班。1号小班（野牛塘），东凭野牛塘凹坵，南凭从野牛塘凹坵沿田沿路到台盘坵，西凭台盘坵，北凭台盘坵点沿直线到野牛塘凹坵，林相为杉成林，面积为115亩。2号小班（肖家冲），东凭豆腐渣岭横路，南凭豆腐渣岭横路点沿脊沿田到野牛塘凹坵，西凭野牛塘凹坵，北凭野牛塘凹坵点沿直线到豆腐渣岭横路点，林相为杉成林，面积为48亩。1960年至1962年，水源三组与金子岭林场曾合并为金子岭农林垦殖场，1963年场队分立。1966年8月12日，水头公社水源大队与金子岭林场进行清山划界，签订了《清山划界林权处理协议书》，协议第一条：“豆腐渣岭横路到野牛塘凹坵到台盘坵到樟木冲茶山头上直到乱石窝，上属国有，下属集体”。1971年金子岭林场开始在争执山场造林。造林后，水源三组认为金子岭林场造林范围与1966年的《清山划界林权处理协议书》表述的界线不一致，后水源三组不断向金子岭林场及相关部门提出异议，但一直未予解决。1981年10月15日，水源大队与金子岭林场签订《补充协议》，协议中第二条写到，“野牛塘坳坵至台盘坵这块山林按66年协议属林场。因跨度大，中间无小地名，这次双方确定：由台盘坵到细野牛塘田上边起，再沿田边到和尚界顶上横路沿路到大野牛塘横路，这片山林仍按66年协议界线，上属国家所有。”该协议增加了和尚界基点。同时，协议第三条称，“金盆岭头上这块山林属林场造的，按66年协议超过界线，这次确定林权属国有，成材后砍伐时木材比例分成，国家占90%，集体占10%。砍伐后山地退给集体。这块山林面积10亩左右，四至界线是：下至横路，上至小山凸，左至水源五队山林，右至金子岭造林小山脊”。1981年10月26日，原告金子岭林场以《补充协议》为权属来源取得新国林字第16号《山林所有证》，争执山场位于新国林字第16号《山林所有证》的野牛塘、朱家冲山场内，该山场的四至为：东至张家冲下首山脊到防火线，南至从高山脚下田边至雷打石到小林子山，沿朱家冲**和冲到欧菜冲到灯盏氹过豆腐渣岭到大野牛塘坳坵，西至大野牛塘坳坵田边水圳道路至和尚盖岭上到野牛塘到台盘坵再到樟木冲茉山头止，再沿楼梯岭去道仕冲大路上兔岭顶峰，北至兔子岭至张家冲头上防火线；同时，1981年10月26日新宁县人民政府颁发了新国林字第28号《山林所有证》，将金盆岭头上山场的山权确权给案外人水源队白洋坪生产大队即水槽源村第六组所有，并规定林木所有权国家占90%，集体占10%。2014年2月12日新宁县人民政府作出新政处纠字（2014）2号处理决定；在处理决定中，被告新宁县人民政府认为1981年10月15日水源大队与金子岭林场签订的《补充协议》对申请人水源三组不具有约束力，认为新国林字第16号《山林所有证》对争执山场不具有效力，并认为1966年的《清山划界林权处理协议书》对界址走向描述不明确，双方存在理解上的分歧；金子岭林场不服，申请邵阳市人民政府复议；邵阳市人民政府于2014年10月11日作出邵*复决字（2014）31号行政复议决定书，维持了新政处纠字（2014）2号处理决定；金子岭林场遂提起行政诉讼。在审理过程中，原告认为金盆岭头上位于2号小班的范围内，被告对此不予认可；第三人先认为金盆岭及金盆岭头上位于2号小班内，后又予以否认。

本院认为：被告在决定书中否认了1981年《补充协议》及新国林字第16号《山林所有证》对争执山场的效力，而适用1966年的协议作为本案的处理依据；而1966年协议对山林分界线的走向描述不明确，因此，如果被告根据1966年协议处理本案的山林纠纷，应根据争执山场的自然地形，在兼顾当事人利益的前提下，对本案争执山场的山林界线作出认定，在此基础上再进行确权。由于被告在没有确定山林界线的前提下就进行确权，导致确权的主要证据不足。同时，被告在处理决定中没有查明金盆岭头上山场是否位于2号小班内及本案的纠纷是否涉及案外人水源队白洋坪生产大队即水槽源大队第六组；因此，被告的处理决定存在事实不清的问题。综上所述，被告作出的处理决定主要证据不足，应予以撤销，并由被告重新作出决定。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告新宁县人民政府于2014年2月12日作出的新政处纠字（2014）2号《处理决定书》，由被告新宁县人民政府重新作出处理决定。

本案诉讼费50元由被告新宁县人民政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月二十日