佛山市南海**份合作经济社与佛山市南海区狮山镇人民政府乡政府二审行政判决书

审理经过

上诉人佛山市南海**份合作经济社（以下简称富心经济社）因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）行政处理一案，不服佛山市南海区人民法院（2015）佛南法行初字第133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：陈**于19xx年x月x日出生于佛山南海罗村联星富心村，一直以来履行村民义务，享受村民同等待遇，1997年陈**考进广**大学读书，并将户口迁到广**大学，2001年6月陈**毕业，并于同年12月4日将户口迁回佛山市南海区罗村联星富心村，但富**济社以陈**没有及时将户口迁回为由，不确认陈**集体经济组织成员身份，拒绝给予股份分红。2014年11月25日，陈**向狮山镇政府提出申请，请求确认其具有富**济社成员和股东资格。经调查核实，狮山镇政府于2014年12月18日对陈**的申请作出狮府行决（2014）453号《行政处理决定书》（以下简称453号《决定书》），认定上述事实，并认为陈**依法应属于富**济社集体经济组织成员，应享有成员同等待遇，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，决定：确认陈**具有富**济社成员身份，自本决定作出之日起享有成员同等待遇。2015年3月3日、2月13日，狮山镇政府分别将453号《决定书》送达富**济社、陈**。富**济社不服，向人民法院提起行政诉讼。另查明，富**济社1999年8月1日起施行的《联星村民委员会村股份章程》（以下简称99年《章程》）第15条第3点规定：“应届毕业生，不属国家统一安排的，在毕业后一个月内将户口从学校迁回原籍的（可根据罗府（1998）第11号文第四条第二点），原迁往学校是农转非，应届毕业没有工作分配，可根据本章程规定时间迁回原籍时可办理非转农迁入按农业人口待遇”，2005年5月26日制定的《联星村委会富心村小组股份经济合作社章程》（以下简称05年《章程》）第十四条第4点规定，考上大学、中专的本社股东从学校签发《毕业证书》起一年内不迁回本社农业户口的，可享受物业股退股。

一审法院认为

原审法院认为：狮山镇政府在收到陈**的申请后，经调查核实，根据相关法律、规章作出453号《决定书》，并依法向富**济社和陈**送达，程序合法。按照1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第七条的规定，当时的农村集体经济组织成员资格可以由农村集体经济组织自行确定。富**济社99《章程》第15条第3点明确规定了应届毕业生不属国家统一安排的，在毕业后将户口从学校迁回原籍，可办理非转农迁入按农业人口待遇。该规定与南府（1998）24号《批转市公安局关于我市户籍管理若干问题的报告的通知》（以下简称南府（1998）24号文）的精神相一致，可适用上述1999年章程解决应届毕业生在毕业后户口迁回原籍的问题。但富**济社1999年章程规定的一个月的户口回迁期限与南府（1998）24号文件规定的一年的期限不一致，在期限上应以该文件的规定为准。根据证据材料，陈**于19xx年x月x日出生于佛山南海罗村联星富心村，一直以来履行村民义务，享受村民同等待遇，1997年陈**考进广**大学读书，并将户口迁到广**大学，2001年6月陈**毕业，并于同年12月4日将户口迁回佛山市南海区罗村联星富心村，属于在一年内将户口由学校迁回原籍，符合南府（1998）24号文件规定的一年期限，应确认陈**具有富**济社集体经济组织成员身份。狮山镇政府对陈**作出涉案行政处理决定，确认陈**具有富**济社成员身份，自本决定作出之日起享有成员同等待遇，具有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回富**济社的诉讼请求。案件受理费50元，由富**济社负担。

上诉人诉称

上诉人富心经济社上诉称：一、从我国行政机构配置来说，镇政府对于村一级自治组织只有指导监督的权力，并没有权力代替村和村民作出决定。1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定强调的是镇政府保护公民的合法财产不受外力的侵害，并没有赋予其可以介入财产权利纠纷的权力，亦未赋予地方政府对于村民的分配待遇有直接决定的权力。2.各级人民政府只有对农村集体经济组织管理规定的监督权，而没有命令权和决定权。3.《村民委员会自治组织法》是国家的基本法，对于村民的股红分配应该由村民自行决定。法律没有授予被上诉人狮山镇政府对村民自治进行管理的权利，就现行的法律法规也没有明确禁止村集体对内部股份如何进行分配。4.被上诉人无权做出453号《决定书》，该《决定书》没有法律依据。二、佛山市人民政府、佛山市南海区人民政府以及被上诉人均没有立法权。南府（1998）24号文仅是一种建议性的区级文件，并不能作为立法性质的规定来实施。上诉人的村集体规定只要不违反法律、法规、部门规章、地方性法规即可适用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，南府（1998）24号文件不能作为法院审判依据，原审法院适用该文件有误。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，上诉人提请对南府（1998）24号文进行合法性审查。四、原审第三人陈**目前在海**司上班，身份是国家干部。原审第三人于2001年将户口迁入时，未得到上诉人的同意而自行办理户口迁入手续，其户口性质是非农业户。综上，请求二审法院撤销原审判决；撤销453号《决定书》；判令被上诉人承担本案诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人狮山镇政府辩称：一、原审第三人陈**在海**司上班，属于自谋职业，并不影响其毕业后回迁户口以及其农业户口的认定。本案中，上诉人富心经济社在原审第三人回迁的2001年仍向其发放了全年分红，即表明上诉人对其农业户口性质未作改变的认可，且上诉人一直不给原审第三人分红的原因仅是其户口回迁时间迟于章程规定的时间，而非对原审第三人户口性质的异议。二、根据上诉人在一审提交的联星村委会出具的证明，可以证实原审第三人在毕业后户口没有在其他地方停留，而是第一时间回迁至上诉人处。三、南府（1998）24号文是依据上级文件的主要精神制定的，被上诉人据此作出处理决定，适用法律正确，依据充分。四、被上诉人有权纠正其辖区内农村集体经济组织的错误行为。被上诉人针对上诉人作出确认原审第三人成员资格的决定并无损害被上诉人的自主管理权。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人陈**述称：一、原审判决认定事实清楚。原审第三人于2001年自谋职业，同年12月将户籍由学校直接迁回狮山镇联星富心村，仍然承包责任田。上诉人从2002年始以原审第三人没有在毕业后一个月内将户籍迁回停止其经济成员的一切福利待遇。二、原审判决适用法律正确。1.被上诉人狮山镇政府对上诉人富心经济社有监督和管理职能。2.上诉人的99年《章程》未经表决和备案，是一份无效章程，本案应适用05年《章程》。退一步说，原审第三人的情况符合南府（1998）24号文、罗*（1998）11号文的规定，也就符合99年《章程》的规定。另外，根据南办发（2008）59号《广东佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》（以下简称南办发（2008）59号文）第二条、第六条的规定，原审第三人应具有上诉人成员资格，享受成员同等待遇。3.南府（1998）24号文属于县级以上人民政府的规定，是具有普遍约束力的决定、命令，其不具可诉性。4.根据粤府办（2001）106号文的规定，我省范围已经取消农业户口和非农业户口的区别，统一称为居民户口。即只要原审第三人在一年内将户口迁回，就具有上诉人的成员资格，享受其成员待遇。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但上诉人富心经济社认为原审判决遗漏了以下事实：原审第三人陈**大学毕业后进入国企工作，身份是国家干部，其未经上诉人同意自行将户口迁回上诉人处，不排除其户口先迁往佛**才中心再迁入上诉人处的可能，且其迁回户口性质为非农业户口。对此，本院在二审期间向佛山市公安局南海分局罗村派出所调取了原审第三人陈**的《户口迁移证》，并对民警叶**进行调查，制作《调查笔录》一份。经质证，各方当事人对以上证据的真实性均予以确认。根据上述证据，可以证实原审第三人于2001年迁回上诉人处时户口性质为非农业户口，对此本院予以确认。但本案没有有效证据证实上诉人户口从学校先迁到佛**才中心再迁回上诉人处以及原审第三人大学毕业后身份为国家干部，故上诉人该主张不能成立，本院不予采信。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中**产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。……”根据上述规定，被上诉人狮山镇政府具有保护本行政区域内劳动群众集体所有的财产和公民私人所有的合法财产、保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益以及监督农村集体经济组织经济活动的法定职责。对于原审第三人陈**提出确认其具有上诉人富心经济社集体经济组织成员身份并享有成员同等待遇的请求，被上诉人有权作出处理决定，其执法主体适格，本院予以确认。上诉人关于被上诉人不具有作出处理决定职权的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人在接到原审第三人申请后，作出本案所诉之453号《决定书》送达当事人，并告知其复议和诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。

本案的审查焦点在于被上诉人确认原审第三人具有上诉人富心经济社集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇是否正确。本案中，原审第三人陈**原为上诉人农业户口，具有上诉人集体经济组织成员资格；1997年考进广**大学读书并将户口迁到学校，2001年6月大学毕业并于同年12月4日将户口迁回联星富心村。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”根据上述规定，原审第三人属于户口迁入、迁出集体经济组织所在地，其成员资格应根据章程规定来确定；但若法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。经查，上诉人99年《章程》第15条规定：“……2.户口迁出就读的学生，就读期间，原是农业户口的仍在所在的股份经济社按农业人口待遇参加分配及福利。学业届满在当年8月30日户口仍未迁回的，在应届毕业当年之下半年终止分配及福利。3.应届毕业生，不属国家统一安排的，在毕业后一个月内将户口从学校迁回原籍的（可根据罗府（1998）第11号文第四条第二点），原迁往学校是农转非，应届毕业没有工作分配，可根据本章程规定时间迁回原籍时可办理非转农迁入按农业人口待遇。……6.应届毕业的原是农业人口因就读将户口迁往学校转为非农业户口，在应届毕业将户口迁回原籍时必须要办理非转农户口，在本章施行后仍办理户籍非转非的不恢复农业人口待遇。……”由此可见，根据上诉人章程的规定，原审第三人只有在毕业后一个月内将户口迁回原籍并办理非转农，才能继续享有上诉人集体经济组织成员资格。而南办发（2008）59号文第六条规定：“农村集体经济组织的成员资格，自成员户口迁出农村集体经济组织、死亡或户口注销之日起取消。以下情况除外：1.因就读大中专院校户口迁出农村集体经济组织的，读书期间保留农村集体经济组织成员资格；毕业后一年内不把户口迁回农村集体经济组织的取消成员资格；毕业后一年内把户口迁回农村集体经济组织的，则继续享有成员资格。……”即根据南办发（2008）59号文的规定，因就读大中专院校户口迁出农村集体经济组织的，在毕业后一年内将户口迁回不论户口性质，均能继续享有成员资格。即在南办发（2008）59号文与上诉人99年《章程》对大学毕业生户口迁回时间以及户口迁回性质要求规定存在不一致的情况下，应优先适用县级以上人民政府的规定，即优先适用南办发（2008）59号文的规定。因原审第三人原为上诉人农业户口，享有上诉人农村集体经济组织成员资格；其在大学毕业后一年内将户口迁回原籍，符合南办发（2008）59号文第六条的规定，应继续享有上诉人的成员资格。被上诉人作出确认原审第三人具有上诉人农村集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇的行政处理决定正确，本院予以确认。

此外，上诉人富心经济社还要求对南府（1998）24号文进行合法性审查。但上诉人于2015年4月9日提起本案诉讼，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，上诉人的该项请求超出了行政审判的审查范围，且被上诉人并未依据南府（1998）24号文而作出453号《决定书》，本院亦未将南府（1998）24号文作为定案依据，故对于南府（1998）24号文的合法性，本院不予审查。上诉人的其他上诉主张均理据不足，本院不予支持。

综上，原审判决驳回上诉人要求撤销被上诉人作出的453号《决定书》并确认原审第三人不具有上诉人成员身份、不享有成员同等待遇的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人佛山市**份合作经济社负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十六日