儋州**限公司与儋州市人民政府行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州**员会（以下简称儋**农委）因被上诉人儋州**限公司（绿**司）诉儋州市政府及儋**农委林权登记纠纷一案，不服海南**人民法院（2014）海南二中行初字第256号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月2日受理后依法组成合议庭，并于同年3月17日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人儋州市政府的委托代理人王**、儋**农委的委托代理人陈*，被上诉人绿**司的委托代理人唐*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉的行政行为：儋州市政府于2013年7月11日对绿**司作出儋府（2013）96号《关于注销林权证的决定》（以下简称96号《注销决定》）。该决定的主要内容为：经查，原儋**业局与绿**司于2003年9月26日签订的《合同书》已由儋**农委依法解除，根据《林木和林地权属登记管理办法》（以下简称《管理办法》）第五条和《海南省经济特区林地管理条例》（以下简称《管理条例》）第十四条第三款之规定，现决定注销绿**司持有编号为b4600005573的儋林证字（2003）第33号，编号为b4600005600的儋林证字（2003）第34号，编号为b4600005574的儋林证字（2003）第35号，编号为b4600005575的儋林证字（2003）第36号，编号为b4600005569的儋林证字（2003）第37号，编号为b4600005572的儋林证字（2003）第38号，编号为b4600005570的儋林证字（2003）第39号，编号为b4600005599的儋林证字（2003）第40号等8本《林权证》。

一审法院查明

原审法院查明：2003年9月26日，原儋**业局与绿**司签订《合同书》，约定将位于儋州市南丰镇大石岭一带的国有林地（总面积8868亩）交给绿**司承包经营。该合同经过了儋州市政府批准。2003年11月11日，绿**司取得了儋州市政府颁发的儋林证字（2003）第33号、第34号、第35号、第36号、第37号、第38号、第39号、第40号等8本《林权证》。2003年4月30日，绿**司以技术服务费的名义向原儋**业局转账60万元，实为用于提前缴纳承包金。华**司分别于2003年9月28日、2003年10月10日、2003年11月7日代绿**司向原儋**业局汇款承包金共计40万元。2004年1月13日，绿**司向原儋**业局汇款承包金10万元。2004年3月11日，海南**业公司代绿**司向原儋**业局汇款承包金10万元。2005年2月23日，原儋**业局向华**司返还绿**司承包金10万元。华**司再于2005年3月15日、2005年3月21日、2005年4月4日代绿**司以培训费、捐赠款的名义共计转账30万元，该款项汇入儋**政局的账户，实质亦用于缴纳承包金。2004年，绿**司承包的国有林地被确定为重点公益林。绿**司向儋**农委索要公益林补偿金未果，双方遂产生纠纷。2008年8月28日，原儋**业局以绿**司已拖欠两年的承包金为由，向绿**司的法定代表人李**发出催缴通知。2012年6月19日，儋**农委以绿**司未履行合同书约定的义务，已超两年未动工开发并多年未缴纳国有土地承包金为由，于海南日报上发布拟无偿收回国有林地使用权的告示，拟决定解除合同书，收回并按程序注销绿**司的林权证。2012年7月11日，绿**司提出关于儋**农委拟无偿收回国有林地使用权的申辩意见。2012年9月6日，儋**农委对该申辩意见作了答复，认为绿**司没有按合同书的约定缴纳承包金的行为已构成违约，且儋**农委并未与绿**司签订过该地块的公益林管护合同，绿**司不是该地块的公益林管护单位，不应享受公益林补偿资金为由，决定单方面解除合同，催收绿**司尚欠的承包金并按程序报告儋州市政府注销绿**司的林权证。2012年9月25日，绿**司向海南省林业厅提起行政复议申请，请求撤销儋**农委拟无偿收回绿**司儋州市南丰镇大石岭一带（总面积8868亩）国有林地使用权的答复。2012年11月15日，海南省林业厅以儋**农委实际无权，也未对绿**司的林地权属进行变更，该答复并无注销林权证的法律效力，如绿**司对儋**农委单方面解除合同书的行为不服建议通过民事诉讼程序予以解决为由，驳回绿**司的行政复议申请。2012年12月20日，儋**农委以绿**司未按合同书的约定缴纳承包金为由请求儋州市政府批准其依法解除原儋**业局与绿**司签订的合同书。2013年1月17日，儋**农委向绿**司发出儋农委函（2013）32号《关于解除合同的函》（以下简称32号《解除合同的函》），以绿**司拖欠多年承包金为由，决定单方面解除合同书，并于2013年2月7日，以无法直接送达绿**司为由将该函于海南日报上进行公告。2013年7月11日，儋州市政府以原儋**业局与绿**司于2003年9月26日签订的合同书已由儋**农委依法解除，根据《管理办法》第五条和《管理条例》第十四条第三款的规定，决定注销绿**司持有的8本《林权证》。绿**司不服该行政行为，遂诉至原审法院。

一审法院认为

原审法院认为：本案审查的重点是儋州市政府注销绿**司林权证的行政行为事实是否清楚、是否符合法定程序、适用法律是否正确。一、儋州市政府作出注销绿**司林权证的行政行为的理由是认定儋**农委己解除与绿**司签订的承包合同。虽儋**农委已于2013年1月17日作出了32号《解除合同的函》，且于同年2月7日在海南日报上公告，单方解除与绿**司于2003年9月26日签订的承包合同，其理由是绿**司只缴了2004年的承包金后，再也未向儋**农委缴纳过承包金，至今已超过8年之久。本案中，绿**司自2003年4月30日至2005年4月4日期间累计已缴纳承包金140万元，扣除承包定金10万元以及办妥林权证后再行缴纳的承包金50万元，余下的80万元承包金按双方约定的每年10万元的土地承包金计算，绿**司的承包金已缴至2011年底。另根据《海南省重点公益林管理办法》第十一条的规定：“进一步明确林业主管部门和重点公益林权属单位或个人的责权利。县级以上人民政府林业主管部门要与重点公益林权属单位和承包经营者以合同的形式，明确保护管理公益林的责权利，履行重点公益林建设、保护和管理的监督职责，按合同规定给予重点公益林权属者或经营者森林生态效益补偿基金”，以及第十六条的规定：“市县林业主管部门应根据政府签订的重点公益林保护管理责任状，全面建立和完善重点公益林管护责任制，层层签订重点公益林管护合同：……市县林业主管部门与林农经营或承包经营集体所有重点公益林的单位和个人签订重点公益林管护合同”，以及第十条第二款的规定：“根据生态公益林总体规划，确需划定为重点公益林，但其权属单位或承包经营者不愿意签订现场界定书和管护合同或者个人确实无力管护的，可由市县林业主管部门负责聘请专职管护人员进行管护”，绿**司早在2003年便取得大石岭一带国有林地的承包经营权并取得林权证，2004年该林地被确定为重点公益林后，儋**农委负有与绿**司签订重点公益林管护合同并给予其森林生态效益补偿基金的职责。另根据《海南省重点公益林管理办法》第六条的规定，绿**司林权证项下8868亩土地，按每亩每年5元的补偿标准计算，自2004年至2014年绿**司应获得的森林生态效益补偿基金为443400元，即8868亩5元／亩10年u003d443400元，该笔款项足以支付绿**司应缴的2012年至2014年的承包金。因儋**农委怠于履行法定职责，自行聘请管护人员的行为，违反法律规定，损害了绿**司的合法权益。儋**农委关于绿**司已超8年未缴纳承包金的主张，显然缺乏事实依据。二、儋州市政府称其已在儋州政务网上将注销林权证的决定进行公告，即视为已向绿**司送达，这一说法显然于法无据。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定，“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”儋州市政府虽称其已在儋州政务网上进行了公告，但未提供证据说明其以其他方式无法送达的原因和经过，也未提供具体公告的内容，其送达注销林权证决定的方式显然违反法定送达程序。故儋州市政府作出的96号《注销决定》缺乏事实依据，且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销儋州市政府于2013年7月11日作出的96号《注销决定》。案件受理费50元由儋州市政府负担。

上诉人诉称

儋州市政府不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审认定原儋**业局与绿**司于2003年9月26日签订的《合同书》没有解除，属于认定事实错误。（一）儋**农委在一审庭审中已提供充分的证据证实绿**司仅缴纳款项数额为150万元，其中包括60万元技术服务费、30万元培训费、30万元承包定金和30万元承包金，仅交纳到2004年期间的租金后就再也没有交纳承包金。上述事实有技术服务费60万元的《收据》以及2005年3月15日至2005年4月4日期间三笔转账共计30万元的《电汇凭证》予以证实。汇款凭证上注明汇款用途为培训费、捐赠款，均是绿**司的真实意思表示。原审判决将绿**司所支付的上述技术服务费、培训费及捐赠款认定为绿**司所缴纳的承包金，显然是错误的。（二）绿**司没有理由享受森林生态效益补偿基金。虽绿**司所承包的林地于2004年被确定为重点公益林，但绿**司未缴纳承包金，也没有尽到管理该林地的义务。因此，儋**农委没有与绿**司签订公益林管护合同，而是将该林地的管护工作交给别人进行管理，故绿**司没有理由享受森林生态效益补偿基金。（三）儋**农委有权单方解除与绿**司签订的《合同书》。儋**农委以绿**司仅交纳承包金至2004年底，之后没有再缴纳承包金为由，依据《合同书》第九条“乙方（绿**司）如超过两年不交经营承包金，甲方（原儋**业局）有权单方面解除合同，收回林权证。”以及《中华人民共和国合同法》第九十四条第四款“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：。（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，绿**司没有按时缴纳承包金已超过八年，已经构成严重违约，故儋**农委有权单方解除合同。儋**农委已于2013年2月4日在海南日报刊登《关于解除与绿**司合同的公告》，但是绿**司没有依照法律规定向人民法院或仲裁机构请求确认该合同解除的效力，故应当认定绿**司认可该合同解除的效力。二、儋州市政府已经在儋州政务网上将注销林权证的决定进行公告，可视为已向绿**司送达了96号《注销决定》。儋州市政府依据儋**农委生效的《关于解除与绿**司合同的公告》作出96号《注销决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。由于无法直接送达96号《注销决定》给绿**司，儋州市政府采取在儋州政务网上将96号《注销决定》进行公告，可视为已送达96号《注销决定》给绿**司。因此，儋州市政府在儋州政务网上公告送达96号《注销决定》，并未违反法定程序。三、原审判决违反法定程序。海南省林业厅于2012年11月15日作出的琼林复决字（2012）第2号《驳回行政复议申请决定书》已驳回绿**司的行政复议申请，该决定认为绿**司与儋**农委之间的纠纷是合同纠纷，建议双方通过民事程序予以解决。复议申请被驳回后，绿**司既没有向人民法院提起民事诉讼，也没有向人民法院提起行政诉讼，可见，绿**司已认可儋**农委单方解除合同的行为。儋**农委依法解除合同后，绿**司没有请求人民法院或者仲裁机构确认该合同解除的效力，但原审却在行政案件中作出错误判决，违反法定程序。综上，原审判决撤销96号《注销决定》有误，故请求撤销原审判决，驳回绿**司的诉讼请求。

儋**农委向本院提起上诉的请求、事实和理由同儋州市政府的一致。

被上诉人辩称

被上诉人绿**司辩称：一、原审认定事实清楚。（一）儋**农委无权单方解除《合同书》，解除合同所依据的事实和理由不成立。2003年9月26日，原儋**业局与绿**司签订《合同书》，约定将位于儋州市南丰镇大石岭一带的国有林地8868亩发包给绿**司经营。该合同亦经儋州市政府批准。2003年11月11日，绿**司取得了儋州市政府颁发的涉案林地8本《林权证》。从合同签订后至2005年4月4日，绿**司已提前向原儋**业局支付承包金共计140万元。虽绿**司所缴纳的款项凭证上载明了不同的项目用途，但实际上，绿**司所缴纳的款项其实质均为承包金，所缴纳的款项均汇入儋**政局的账户。2004年绿**司所承包的林地被确定为重点公益林。根据《海南省重点公益林管理办法》第十条、第十一条、第十六条的规定，在绿**司承包的林地被确定为重点公益林后，儋**农委应负有与绿**司签订重点公益林管护合同并给予绿**司森林生态效益补偿基金的职责。绿**司曾多次要求儋**农委补发森林生态效益补偿基金，但儋**农委均拒绝给付，其行为明显违法。另根据《海南省重点公益林管理办法》第六条的规定，2004年至2005年，每亩每年5元的补偿标准为8868亩5元／亩2年u003d88680元；2006年至2010年，每亩每年10元的补偿标准为8868亩10元／亩4年u003d354720元；2011年至2014年，每亩每年17元的补偿标准为8868亩17元／亩4年u003d603024元，累计为1046424元，该笔森林生态效益补偿基金足以抵缴绿**司应向儋**农委缴纳的承包金，故绿**司不存在拖欠承包金的事实。因此，儋**农委单方解除《合同书》的条件及情形不成立。儋**农委还称其对绿**司所承包的林地自行聘请管护人员，但没有证据证明。儋**农委未与绿**司签订重点公益林管护合同，其行为属于怠于履行法定职责，侵害了绿**司的合法权益。（二）儋**农委单方解除《合同书》，但未将32号《解除合同的函》依法送达给绿**司，属于程序违法。二、儋州市政府作出的96号《注销决定》不合法。儋州市政府注销绿**司持有的8本《林权证》不符合《管理办法》第五条及《管理条例》第十四条的规定。绿**司所持有的8本《林权证》没有依法变更，也不符合法律规定注销的条件及情形。绿**司对所承包的林地已经进行了有效的管理以及大量的投入，已形成林业规模，不符合《管理条例》第二十四条收回林地的情形。另外，海南省林业厅作出的琼林复决字（2012）第2号《驳回行政复议申请决定书》也明确告知了儋**农委无权对绿**司的林地进行权属变更，也无权强制注销林权证。三、原审判决适用法律正确。儋州市政府在儋州政务网上将注销林权证的决定进行公告，违法了《中华人民共和国民事诉讼法》送达规定的情形，其送达方式违反法律规定，侵害了绿**司的合法权益。综上，儋州市政府、儋**农委的上诉请求无事实根据和法律依据，原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审庭审中，儋州市政府及儋**农委对原审判决查明的事实提出异议。一、对原审认定“2003年4月30日绿**司以技术服务费的名义向原儋**业局转账60万元，实为用于提前缴纳承包金”的事实提出异议，其认为绿**司所缴纳的60万元技术服务费是由原儋**业局与绿**司所签订的《技术服务合同书》所约定的，不属于绿**司提前缴纳的承包金。二、对原审认定“华**司再于2005年3月15日、2005年3月21日、2005年4月4日代绿**司以培训费、捐赠款的名义共计转账30万元，该款项汇入儋**政局的账户，实质亦用于缴纳承包金”的事实提出异议，其认为绿**司承包林地后需要进行培训，需缴纳相关的培训费用，捐赠款也是绿**司捐赠给原儋**业局的，亦不属于绿**司提前缴纳的承包金。经查，绿**司认为，虽然双方签订了《技术服务合同》，但该合同并没有实际履行，儋**农委没有给绿**司提供任何的技术服务和培训。另外，绿**司也没有给儋**农委捐赠款项的义务。款项的汇款用途上之所以载明“技术服务费”、“捐赠款”、“培训费”，是应原儋**业局的要求而写，目的是为方便原儋**业局使用该笔款项。本院认为，对于上述技术服务费、捐赠款、培训费是否属于承包金的事实，双方均存在争议，且该事实对本案的处理结果并无实质影响，二审对于该事实不予认定。绿**司已经支付的140万元是否属于承包金，绿**司与原儋**业局于2003年9月26日签订的《合同书》是应当解除还是应当继续履行，当事人可另行提起民事诉讼。

二审期间，儋**农委向本院提交两份证据：1、96号《注销决定》；2、儋**农委出具的注销绿**司持有8本《林权证》的公告及在海南日报上的公告，并称是作为二审的新证据。上述证据欲证明儋州市政府作出注销绿**司持有8本《林权证》的决定，并在海南日报上公告，是符合《中华人民共和国民事诉讼法》公告送达的相关规定。经查，儋**农委二审提交的证据1在一审时绿**司已作为其证据提交，各方在一审时已质证过，二审时，各方的质证意见与一审的质证意见一致。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”儋州市政府未能提供证据说明其以其他方式无法送达的原因和经过，便在海南日报上进行公告，并不符合《中华人民共和国民事诉讼法》公告送达的相关规定。因此，儋**农委提交的上述证据不能证明其主张，且上述证据在一审庭审前已形成，亦不属于《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，故本院不予采纳。

二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案争议的焦点是：一、儋州市政府作出96号《注销决定》是否合法。本案中，儋州市政府作出96号《注销决定》所认定的理由是原儋**业局与绿**司于2003年9月26日签订的《合同书》已由儋**农委依法解除。而儋**农委于2013年1月17日作出32号《解除合同的函》，所认定的理由是绿**司只缴纳了2004年的承包金后，再也没有向儋**农委缴纳过承包金，至今已超过8年之久。但根据本案查明的事实，绿**司自2003年4月30日至2005年4月4日期间已累计缴纳款项金额为140万元，其中有多少金额属于承包金，多少金额不属于承包金，儋州市政府并未进一步查清。同时，对于儋**农委是否应支付绿**司公益林补偿金等问题，儋州市政府也需进一步查清。因此，儋**农委作出32号《解除合同的函》认定绿**司只缴纳了2004年的承包金后，再也没有向儋**农委缴纳过承包金，证据不足。另外，儋**农委已于2013年1月17日作出32号《解除合同的函》，并于同年2月7日在海南日报上公告，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上证明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”以及第九十二条的规定，儋**农委只有在法律规定的其他方式均无法送达的情形下，才适用公告送达。本案中，儋**农委称因绿**司法定代表人李**不在场，其公司员工也拒绝签收，因此才公告送达，其送达方式是符合法律的相关规定。本院认为，即使绿**司法定代表人李**不在场，其公司员工拒绝签收32号《解除合同的函》，但儋**农委依然可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定的其他方式进行送达，而不应适用公告送达。故儋**农委作出32号《解除合同的函》并以公告方式送达给绿**司不符合法律规定，并不产生已送达给绿**司的法律后果。同样，儋州市政府称其已在儋州政务网上对96号《注销决定》进行公告，并委托儋**农委在海南日报上公告送达96号《注销决定》，即视为其已向绿**司送达，但未能提供证据说明其以其他方式无法送达的原因和经过，故儋州市政府作出96号《注销决定》，并以公告方式送达给绿**司亦不符合法律规定，亦不产生已送达给绿**司的法律后果。因此，儋州市政府以原儋**业局与绿**司于2003年9月26日签订的《合同书》已由儋**农委依法解除而注销绿**司持有的8本《林权证》主要证据不足。二、关于儋州市政府作出的96号《注销决定》适用法律是否正确的问题。《管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”《管理条例》（2009修正）第十四条第三款规定：“林权证有错、漏登记或者遗失、损毁的，应当到原登记机关申请更正或者补办。”从上述法律规定可以看出，《管理办法》第五条适用的是林权权利人提出登记申请的情形，而《管理条例》（2009修正）第十四条第三款适用的是林权证有错、漏登记或者遗失、损毁的，应当到原登记机关申请更正或者补办的情形，上述法律规定均不适用于因解除合同而注销林权证的情形。因此，儋州市政府依据《管理办法》第五条及《管理条例》（2009修正）第十四条第三款规定作出96号《注销决定》适用法律错误。

综上，儋州市政府作出96号《注销决定》主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审判决撤销96号《注销决定》，并无不当。儋州市政府、儋**农委的上诉请求及理由依法不能成立。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人儋州市政府、儋**农委共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月二十五日