海南**限公司与定安县国土环境资源局不服行政管理处罚纠纷行政判决书2

审理经过

原告**有限公司与被告定安县国土环境资源局不服行政管理处罚纠纷一案，本院于2014年12月23日立案受理。2014年12月26日向被告定安县国土环境资源局送达起诉书副本等有关诉讼文书。根据海南省高级人民法院《关于适用简易程序审理行政案件的若干规定（试行）》的有关规定，依法由审判员张*适用简易程序，于2015年1月28日上午9时整公开开庭进行了审理。原告委托代理人何一某、韩一某，被告委托代理人孙一某、符一某到庭参加诉讼；原告法定代表人张一某、被告法定代表人王一某未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告定安县国土环境资源局于2014年7月30日作出定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》，因原告负责运营的定**处理厂2014年1月废水总排放口的总磷排放浓度为8.24mg／L，超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，对原告**有限公司作出行政处罚：处2014年1月份超标排污费二倍的罚款（3017元2u003d6034元），共计人民币6034元。

被告向**提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、调查询问笔录；2、案件调查报告；3、立案呈批表；4、案件会审记录，上述4份证据证明被告的行政执法程序合法；5、琼**（2014）37号海南省国土环境资源厅《关于对海南某水**水处理厂处罚问题的批复》，证明被告的违法行为在法律上没有免于处罚的依据；6、定土环资察字（2014）147号《行政处罚事先告知书》及送达回证；7、定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》及送达回证，上述2份证据证明被告的行政执法程序合法；8、定府复决字（2014）7、8号定安县人民政府《行政复议决定书》及送达回证，证明被告的具体行政行为已得到县政府维持；9、2013年海南省重点污染源监督性监测方案，证明被告采样标准和方法的依据；10、污染采样与交接记录表，证明原告认可定安县环境监测站采样过程；11、定安**理厂2014年1月份水量统计表，证明该厂当月进出水量的依据；12、定环监字（2014）3号定安县环境监测站监测报告，证明核算应缴纳排污费及行政处罚的依据。

原告诉称

原告**有限公司诉称，被告作出的行政处罚违反法定程序，认定事实不清，认定原告是排污费缴纳对象不妥当；定安**处理厂（以下简称“定城厂”）外管网不完善及建设遗留问题直接导致出水超标的责任在项目业主，而非原告的运营责任；且原告积极推动历史遗留问题的整改，并自费开展了大量技术改造，已尽到谨慎运营的职责。在此情况下，如被告无视定城厂实际情况，要求原告缴纳2014年1月超标排放罚款6034元，显失公平、公正。请求法院依法撤销被告作出的定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》。理由如下：

一、总磷严重超标的高浓度废水进入外管网以及建设期遗留问题引起定城厂排水超标，并非原告运营责任。

（一）总磷严重超标的废水进入外管网是引起此次排水超标的直接原因。**城厂设计的进水总磷≤4mg／L，出水总磷≤0.5mg／L。由于常年进水总磷超标导致该厂进水水质长期不合格，严重影响出水水质稳定达标。根据被告取样监测结果，2014年1月16日**城厂进水总磷14.6mg／L，达到设计标准的365%。根据**城厂自检数据统计，该厂2014年1-5月份进水总磷浓度平均为16.15mg／L（1月份进水总磷平均浓度达到14.31mg／L）。

（二）建设期遗留问题大量存在也严重影响原告的正常生产运营。海南省和定安县2010年及2011年的节能减排任务极重，为了帮助政府完成相关减排指标，经与定安县政府协商，原告于2010年1月15日提前进驻定城厂开展调试试运行（而按照委托运营协议，原告原本应在该厂正式整体验收后进入该项目开展委托运营试运行）。在以后的实际运营过程中，原告发现项目建设期遗留问题（设计、施工、设备安装等问题）突出，严重影响污水处理效果，出水达标排放得不到应有的保障。项目建设期遗留问题主要有：

1、提升泵采用三用一备（其中一台为变频）的方式组合运行，当进水流量大于700m3／h（同时开启两台提升泵）时，水将从旋流沉砂池溢流。尤其是从2011年7月始，进水流量大于400m3／h（开启一台提升泵）时，水就从旋流沉砂池溢流。以上情况导致处理水量减少，达不到最高625m3／h的满负荷运行。尤其是在雨季，当提升泵房的水位超过厂外进水管时，水将倒流从进水管（检查井）溢出，冲刷沿途农田。

2、厌氧池通过池底设置穿孔管升流式进水，使池内污水向上流动，带动活性污泥与水充分接触，实现水力搅拌的目的。在实际运行过程中，发现管孔易堵塞，造成布水不均且污泥根本无法回流至厌氧池，严重影响除磷效果。

3、缺氧池进、出水为上进、上出，原配备的推进器选型不合适且动力小，无法使缺氧池的泥水充分混合，使反硝化反应不能有效进行，导致TN难以去除。

4、好氧池曝气不均匀，污泥容易沉积于曝气池两端。曝气池共三个廊道，每个廊道前后均有4.5米未设置曝气管，池内生化污泥沉积于前后两端；部分曝气管有破损，曝气池内曝气不均匀，造成污泥难以培养，活性较差，导致BOD等去除效果不理想。

5、混凝反应池投加混凝剂后，大量的絮凝体沉降于池底。

6、中控室中控系统瘫痪（未安装信号防雷装置，致使雷雨季节发生感应雷击，将模拟量输入模块烧毁）。

7、防雷设施不到位，无弱电防雷设施。

8、生化池围栏锈蚀严重（原设计为不锈钢材质，实际为铸铁材质）。

9、消毒池

（1）仅设一套消毒设施，故障或检修时不能进行消毒。

（2）根据《室外排水设计规范》（GB50014-2006）第6.13.9条“二氧化氯或氯消毒后应进行混合和接触，接触时不应小于30min”，而在《竣工图工艺总说明》中“f.消毒池：采用二氧化氯消毒，消毒剂投加量为lOmg／L，接触时间20min”，不符合规范要求，且项目业主至今未对消毒设施进行性能测试，影响运行过程中出水的消毒效果，导致粪大肠菌群数不能稳定达标。

10、由于贮泥池泥位高程不当，污泥螺杆泵安装位置不妥，污泥螺杆泵不能从贮泥池抽泥。

11、快滤池过滤能力小，连续进水超过1000m3时，水就将溢出；遗水槽标高不一致，反冲洗时不能均匀出水，导致反洗不净。

12、厂区防雷设施、行车、流量计等特种设备存在大量问题需要整改。

以上排水超标主要是定城厂进水超标以及建设期遗留问题原因所致，并非原告运营责任。因此，被告作出的行政处罚不合适。

二、被告认定原告为责任主体适用法律不当。

原告仅是定城厂的受委托运营商，不是项目业主，不能代表定城厂，被告认定原告是处罚对象是不合适的。定城厂委托运营整体情况如下：2009年10月，北控**限公司与海南省**有限公司和定安县人民政府分别签署了《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目（第一项目包）委托运营服务框架协议》和《定安**理厂委托运营服务协议》（以上统称“委托运营协议”）。按照委托运营协议约定，北控**限公司出资在海南设立海南**限公司，负责定安、文昌、琼海、万宁、陵水、琼*、保亭、五指山等海南省东部8个市县新建污水处理项目的委托运营，运营期限为5年。2010年9月27日，海南**限公司定安分公司成立，具体负责定城厂的委托运营事宜。通过分析上述委托运营协议的法律性质可知，海南省**有限公司和定安县政府与原告之间是一种委托合同关系。海南省**有限公司和定安县政府既是委托人又是被代理人，是定城厂的业主，拥有定城厂及相关污水处理设施的所有权，可以完全代表定城厂。原告为受托人和代理人，是污水项目的具体运营商，不能等同于定城厂。在现行行政法中，关于行政处罚是由被代理人承担还是代理人承担并无明确规定。但根据行政法的有关理论，行政法没有相应规定的可以参照民法等相关规定。《中华人民共和国民法通则》第六十三条第二款规定：“被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”。以此推导可知，若要给予行政处罚，也应由被代理方即海南省**有限公司和定安县政府承担。

三、历年来原告全力推动相关问题的整改，并自费开展了大量技术改造，已尽到谨慎运营职责。

（一）原告在协调解决定城厂进水总磷超标问题上做了大量工作。

自试运行定城厂以来，原告提交了反映进水水质问题的多个相关报告，并在外管网水质未能改善的情况下，努力实施技术改造，尽可能提高并保持该厂对总磷的处理效率。但由于项目建设期遗留下来的系统性问题未能得到业主整改，导致定城厂在进水总磷超标的情况下，无法保障出水总磷尽可能达标。在如此恶劣的运营条件下，原告为了推动解决定城厂进水水质问题，开展了大量超出运营协议范围的额外工作。

1、原告多次协助外管网排查，寻找进水超标原因，并向被告多次汇报专业建议。

2、原告多次向被告汇报定城厂进水水质满足不了协议规定的设计水质指标，导致处理效果无法得到保证。

3、原告多次将进水水质不合格的情况向被告报告，请求彻查并制止相关超标排放。

4、原告向被告提交定城厂进水水质异常报告，恳请被告查明原因并妥善处理相关责任。

5、原告多次向定安县水务局及业主单位书面协调对定城厂尽快完成系统性整改，并提供整改方案。

6、原告多次向被告等政府部门协调免除运营商责任，并向县政府提交了协调补偿定城厂行政处罚经济损失的函。

7、原告根据定城厂未安置进出水自动采样仪的实际情况，多次向被告提出采样规范操作的问题。

（二）原告在协调定城厂建设期遗留问题上做了大量工作。

原告多次提交相关报告，并于2011年10月再次向有关单位提交协调解决相关问题的请示，12月莫**副县长组织召开《研究部署定城污水处理厂有关问题》专题会议；协调海南省建设项目规划设计院于2011年10月24日出具了《关于定安**处理厂存在问题及建议的答复》，原告于2012年3月出具整改方案**水公司，并积极协调推进；2012年2月由县发改委牵头，组织县水务局、城管局、县自来水公司、海南省建设项目规划设计研究院有关人员及聘请的专家，召开设备设施整改专项会议，分析待整改问题的原因。通过上述协调会及专家论证会，证实定城厂设计及施工缺陷，是造成出水水质不稳定的直接原因。

（三）原告在配合业主对定城厂实施整改方面做了大量工作。

1、为解决曝气池曝气不均匀、曝气池内污泥沉积、进水不正常等问题，原告于2013年3月22日开始在定城厂进行了应急检修工作，并于2013年4月5日结束。

2、定城厂检修工作完成后，生化池内的污泥已完全失去活性。为恢复定城厂的生化系统活性，原告于2013年5月16日开始进行污泥培养。污泥培养成熟需要三个月时间。

3、针对业主未配备监测粪大肠菌群的仪器设备、消毒系统二氧化氯发生器因设备质量问题一直无法运行且该系统未做性能测试的实际情况，原告进行了大量的沟通协调工作，并在协调业主解决以上问题未果的情况下，自费配备了监测粪大肠菌群的仪器设备，增设一套次氯酸钠消毒系统，实施双重消毒，并调整了投药点，现已解决尾水消毒问题。

4、针对定城厂存在的设计缺陷，原告已将整改方案上报业主，并主动将3个廊道中现有状态较好的曝气管集中安装在好氧池的第三廊道（包括两端现状未布设曝气管的区域），同时在曝气管道的合适位置新增冷凝水排放管：将一台污泥螺杆泵从污泥浓缩脱水间安装至贮泥池顶板上，实现脱水机用污泥螺杆泵从贮泥池里抽泥进行污泥浓缩脱水作业。

5、2014年5月，改造储泥池，增加上清液溢流管，使储泥池能正常储泥。

通过以上技术改造，定城厂出水水质除总磷指标仍受进水总磷超标产生波动外，其余指标均稳定达标。

原告在举证期限内向本院提交的证据有：1、《定安**理厂污水处理实施项目污水处理》，证明定城厂进水严重超出设计标准；2、委托运营服务协议，证明我方只是运营商，不能作为被处罚对象，真正业主是县政府；3、我司关于申请彻查并制止超标污水排放行为的报告；4、关于定安**理厂进水水质异常的报告，3-4证明我司发现总磷超标问题后立即向业主（县政府）报告，望业主或政府部门协商解决；5、定安县政府专题会议纪要（2012）78号；6、定安县水务局文件（定水务（2012）68号；7、海南省水务厅文件（琼水城水（2012）163号）；8、专家论证意见以及我司关于存在问题专家论证意见整改措施的建议（北控水**（2012）055号），5-8证明污水厂原来存在设计缺陷，进水超过设计标准，故污水超标排放非我方责任；9、定土环资察字（2014）184号；10、定府复决字（2014）7-8号行政复议决定书及送达回证，9-10证明被告对我方处罚不正确，我方不应当作为处罚对象；11、定环监字（2013）3号监测报告，证明进水时就已经严重超标，导致出水超标。

被告辩称

被告定安县国土环境资源局辩称，我局作出的定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，原告诉请撤销该《行政处罚决定书》的理由不能成立，请求定安县人民法院依法判决驳回原告**有限公司的诉讼请求。理由是：

一、我局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚。

原告认为自己不属于定**处理厂的排污者，这是不合理的。原告自2009年10月受托接管县污水处理厂以来，一直就是县污水处理厂的运营者、管理单位。根据县政府与原告签订的《委托运营服务协议》有关规定，原告同意接受县政府的委托：“对项目服务区范围内污水收集管网的投资、建设、管理和维护，并始终谨慎运营和维护所有的项目设施，使其处于良好的运营状态”。县政府已按照《委托运营服务协议》的规定，每年向原告支付污水处理服务费。此事实已说明原告是排污单位的运营主体，原告以种种理由为说辞是推脱责任的表现。因此，我局将其作为排污费的缴纳主体认定事实清楚。

二、我局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。

根据《排污费征收使用管理条例》第二条第一款“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费”之规定和《排污费征收标准管理办法》第三条第一项“对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标淮的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。”之规定，目前原告是定**处理厂的运营单位，县政府只是负责向其支付运营管理服务费用。其次，《排污费征收标准管理办法》第三条第一项也明确指出，征收污水排污费的对象为运营单位。因此，原告既是直接向环境排放污染物的单位，也是被征收污水排污费的对象。

2014年1月16日，我县环境监测站对原告负责营运的定**处理厂按照海南省国土环境资源厅下发的《2013年海南省重点性污染源监督性监测方案》的监测要求进行监测，其监测结果表明出水水质存在超标情况，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”之规定和第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”之规定，对被答辩人进行罚款处罚是有法可依的。同时，原告在《行政诉讼起诉书》中提到“项目外管网不完善，实际进水浓度部分指标不符合项目设计标准，导致总磷、氨氮降解处理难度极大”的理由，我局表示理解。鉴于原告经过应急检修后，出水水质得到一定改善，我局在处罚核算时按二倍处罚，相对上一次处罚要轻。因此，不管主体的确认、法律依据的适用还是处罚核算的标准，我局对原告的行政处罚都是合法合理的。

三、我局作出的《行政处罚决定书》程序合法。2014年1月16日采样监测当天，原告在《污染源采样与交接记录表》中进行签名确认，说明被答辩人对整个采样过程是表示认可的，对监测结果是无异议的。同时，我局对原告超标排放行为的调查过程，从调查、立案、案件会审、行政处罚事先告知到行政处罚决定，均按照环境行政处罚程序进行，因此，我局作出的《行政处罚决定书》程序合法。

综上，被告的行为是正确的，请求法院驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对原、被告双方证据作如下分析与确认：

本院查明

对被告提供的证据、依据，经质证，原告对被告提供的证据1-10的真实性、合法性均没有异议，对关联性均有异议，我方不该作为处罚对象，进水总磷超标导致我方出水超标，不是我方原因造成出水超标。对证据11-12的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容有异议，反而证明进水总磷超标导致我方出水超标，不是我方原因造成出水超标。本院认为，被告提供的证据真实、合法，与本案存在关联性，虽然原告出水水质不达标的原因在于设计缺陷，但并不能成为其免于行政处罚的理由，免于处罚无法律依据。故本院对原告上述证据的真实性、合法者、关联性予以确认。

对原告提供的证据，经质证，被告对原告证据1的真实性（没有原件）、关联性均有异议，对合法性不发表意见。对证据2的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容有异议，原告是运营单位，应当作为处罚对象。对证据3-7的真实性、合法性均没有异议，对关联性和证明内容均有异议。对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据9-11的真实性、合法性、关联性均没有异议，对证明内容有异议。本院认为，原告提供的证据真实、合法，与本案也存在关联，但不能证明原告可以免于行政处罚。

经审理查明，2009年10月，北控**限公司与海南省**有限公司和海南省人民政府签署了《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目（第一项目包）委托运营服务框架协议》。按照委托运营协议约定，北控**限公司出资在海南设立海南**限公司，负责定安、文昌、琼海、万宁、陵水、琼*、保亭、五指山等海南省东部8个市县新建污水处理项目的委托运营，运营期限为5年。2009年10月20日海南**限公司与定安县政府签署了《定安**理厂委托运营服务协议》（以下统称“运营协议”），约定：定安县人民政府委托海南**限公司在委托运营期限内，运营、维护污水处理厂设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费。2010年9月27日，海南**限公司定安分公司成立，具体负责定城厂的委托运营事宜。

2010年1月15日，原告提前进驻定安**理厂开展调试工作。在试运行过程中，原告发现该项目建设期遗留问题突出，设计、施工、设备安装等存在问题，从而影响污水处理效果。期间，原告多次与定安县政府、定安县国土环境资源局、定安县水务局等部门沟通、协调，并积极配合参与专家论证。原告根据专家论证意见及整改建议，积极进行了整改，但仍未达到要求。2014年1月，被告委托定安**测站对**城厂废水排放进行采样监测，并出具监测报告。监测报告显示，**城厂总排放口的总磷排放浓度为8.24mg／L，超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准。2014年6月20日，被告作出定土环资察字（2014）147号《行政处罚事先告知书》，拟对原告处2014年1月份超标排污费二倍的罚款共计6034元。2014年7月30日，被告作出定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》，对原告超标排放行为做出行政处罚：处2014年1月份超标排污费二倍的罚款（30172u003d6034），共计人民币6034元。原告不服被告的行政处罚，向定安县人民政府提起行政复议，定安县人民政府于2014年12月1日作出定府复决字（2014）第7、8号《行政复议决定书》，维持被告于2014年7月30日作出的定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》。原告不服，于2014年12月16日向本院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点是：一是原告**有限公司是否为适格的行政处罚对象；二是被告作出的定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》有无事实根据和法律依据，以及程序是否合法。

一、关于被告的责任主体问题

《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”。《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（国务院令第284号）第十五条第二款规定：“城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”。根据此两项规定以及定安县人民政府与原告签订的《委托运营服务协议》，原告的责任为运营、维护定城厂污水处理，定安县政府的责任则是向原告支付运营管理服务费。原告作为定安**理厂的运营单位，应当对定城厂出水水质负责，应当承担运营责任。因此，原告认为其不是处罚对象的理由不能成立，原告属于超标排放污水的征收排污费和处罚的对象，被告将其作为行政处罚的对象是符合法律规定的。

二、关于被告作出的（2014）184号《行政处罚决定书》在事实认定、适用法律以及行政执法程序上的问题

被告委托定安**测站依据《2013年海南省重点污染源监督性监测方案》对**城厂2014年1月份废水进行现场采样监测，并于2014年1月16日出具监测报告，原告对监测的标准和方法以及结果本身无异议，被告认定原告超标排放废水事实清楚。

根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”、第七十四条第一款规定“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”以及参照国家环保部对陕西省环境保护厅批复的《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》（环*（2013）147号）第三条“……排污者具备法定减缴、免缴、不缴排污费情形的，不影响环保部门参照排污费征收标准及计算方法确定并用以裁定罚款数额的基数。因此，在计算城镇污水集中处理设施超标排放数污染物的罚款数额时，应当参照排污费征收标准及计算办法，将氨氮、总磷在内的所有污染物当量数从多到少的前三项顺序计算的排污费作为罚款数额的基数。”的规定，原告排放污水总磷指标超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准，被告对原告作出罚款决定有法律依据，适用法律正确。

被告对原告超标排放行为从调查、立案、案件会审、行政行政处罚事先告知到行政处罚决定，均依法律规定程序进行，程序合法。原告对此无异议。

综上，被告作出的（2014）184号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

维持被告定安县国土环境资源局作出的定土环资察字（2014）184号《行政处罚决定书》。

案件受理费25元，由原告**有限公司负担（已缴）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第一中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年一月三十一日