符**与儋州市海头镇人民政府及第三人儋州市海头镇岭地村民委员会莳园上村村民小组土地行政处罚及行政赔偿纠纷一案判决书

审理经过

原告符*忠诉被告儋州市海头镇人民政府（以下简称海头镇政府）、儋州市国土环境资源局（以下简称市国土局）及第三人儋州市海头镇岭地村民委员会莳园上村村民小组（以下简称莳园上村村民小组）土地行政处罚及行政赔偿纠纷一案，于2014年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月18日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人莳园上村村民小组与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。原告符*忠及委托代理人韩*，被告海头镇政府委托代理人陆**，被告市国土局委托代理人唐**，第三人莳园上村村民小组法定代表人薛显成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告海头镇政府、市国土局于2014年5月30日联合作出国土环境资源、海府联罚字（2014）2号《关于限期拆除非法占地建房的决定书》（以下简称《决定书》），认定符*忠于2014年4月在莳园上村北面506县道旁地段进行房屋及构筑物建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第七十三条、第七十六条、第七十七条及《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条规定，责令符*忠退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，3日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）；逾期不自行拆除的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十条规定，依法强制拆除。

二被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：1、莳园上村村民小组于2014年8月28日出具的《证明》，用以证明原告符*忠未经莳园上村村民小组同意私自建设；2、《儋州市海头镇莳园上村文明生态村建设总平面图》，用以证明原告建房不符合村庄规划；3、国土环境资源、海府联罚告字（2014）1号《行政处罚事先告知书》及送达回证，用以证明被告在作出处罚前已将处罚的事实、理由及依据告知原告，程序合法；4、被诉《决定书》及送达回证，用以证明被告依法作出被诉处罚决定并送达原告。

原告诉称

原告符*忠诉称：一是二被告认定原告非法占地建房错误。涉案土地是原告家庭早年开荒并使用至今，1977年开始种植小叶桉，2012年7月被前**小组组织挖掘机毁掉了大部分林木。正因为如此，2014年4月份，原告为保住林地，才将涉案林地围起来建猪圈搞养殖，为便于养殖在该地上临时建起一间20多平米的瓦房，并没有改变土地的农用性质，不构成非法占地建房；二是被告违反法定程序。原告在收到被告处罚告知书后，已向被告海头镇政府提交了书面申辩书，但被告未依法组织听证就作出被诉处罚决定，程序违法。此外，被告在原告起诉期限未届满的情况下，于2014年7月17日对原告房屋实施强制拆除，违反法定程序；三是被告适用法律法规错误。原告在其早年开荒的村内土地上养殖，所建猪圈及瓦房是临时建筑并用于养殖，并未违反城乡规划法和土地管理法的相关规定。综上，诉请人民法院撤销被诉《决定书》，并判令二被告赔偿原告损失50000元。

原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、被诉《决定书》；2、申辩书，用以证明原告在行政程序中向被告提出申辩的事实；3、房屋及拆除现场照片，用以证明被告违法拆除原告所建房屋；4、出库单、收款收据、收条等12张（金额46750元），用以证明原告损失。

被告辩称

被告海头镇政府辩称：原告建房占用的土地属于莳园上村村民小组农用地，原告在未经该村民小组同意也未经有关部门批准的情况下擅自建房，构成违法建房和违法用地。被告在作出被诉处罚决定前，已依法告知原告处罚的事实、理由、依据及有陈述、申辩和听证的权利，原告向被告提出申辩但并未要求听证，且被告对原告的申辩也进行了调查，认为原告申辩理由不能成立。据此，被告依据城乡规划法和土地管理法的相关规定，作出被诉处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告在强拆前再次做原告思想工作，要求原告自行拆除，但原告仍不拆，被告才于2014年7月17日组织人员强制拆除了原告所建房屋。根据行政处罚法第45条的规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。原告在决定书确定的期限内未自行拆除违法建筑，被告无需等到原告申请行政复议或者提起行政诉讼期限届满即可拆除。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。

被告市国土局辩称：原告建房占用的土地属于莳园上村村民小组农用地，用于造林。原告在建房前未经该村民小组同意也未经政府有关部门批准，也没有证据证明原告是为了养殖而建房，构成非法占地建设。被告实施强拆时程序虽然存在瑕疵，但原告所建房屋属于非法建筑，不是合法利益，不能以此为由要求被告赔偿。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。

第三人莳园上村村民小组述称：涉案土地由符**使用，用于造林。2014年4月，符**不听村民小组劝阻执意在该林地上建房。二被告据此作出被诉处罚决定正确。请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。

第三人莳园上村村民小组在法定期限内未向本院提供证据。

经庭审质证，原告对被告提供的莳园上村村民小组于2014年8月28日出具的《证明》和《儋州市海头镇莳园上村文明生态村建设总平面图》有异议，认为：1、《证明》系被告作出处罚后才收集的证据，不应采纳；2、总平面图是复印件，且未经相关部门审批，不能证明原告建房违反村规划。二被告及第三人对原告提供的金额共计46750元的出库单、收款收据、收条等12张书证有异议，认为时间上存在矛盾且有涂改，不符合常理，不能证明书证上记载的建筑材料系由原告购买。

经查：该《证明》是由莳园**小组出具，出具时间为2014年8月28日，而二被告于2014年5月30日即作出了被诉《决定书》，违反先取证后裁决的原则，故该《证明》不能作为被诉《决定书》合法的依据。《儋州市海头镇莳园上村文明生态村建设总平面图》性质上属于村庄规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条的规定，村庄规划应由乡镇人民政府编制，报上一级人民政府批准。该总平面图没有注明编制部门，也没有相关部门的审批，本院不予采信。对原告提供的金额共计46750元的出库单、收款收据、收条等12张书证，没有其他相关证据佐证，无法确定其真实性，不作认定。对原、被告提供的其他证据，形式及来源合法，各方当事人均无异议，本院予以采信。

本院根据以上有效证据认定以下事实：2014年4月，原告符*忠未经莳园上村村民小组同意，也未经相关部门批准，擅自在其用于造林的位于莳园上村北面506县道旁林地建房。同年5月27日，被告市国土局、海头镇政府联合作出国土环境资源、海府联罚告字（2014）1号《关于限期拆除非法占地建房的行政处罚事先告知书》，并送达原告符*忠。5月29日，原告符*忠向海头镇政府书面提出申辩。5月30日，二被告联合作出被诉《决定书》，责令原告符*忠退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，3日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）；逾期不自行拆除，将依法强制拆除。该决定书于当日送达原告符*忠。2014年7月17日，海头镇政府组织人员将原告符*忠所建上述房屋强制拆除。原告不服，于8月15向本院提起行政诉讼，诉请本院：1、撤销被诉《决定书》；2、二被告赔偿原告损失50000元。

本院认为

本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”参照《海南省农村居民建房审批办法》的规定，农村居民确需建新房的，首先应由建房户向所在村集体经济组织提出建房申请，经村集体经济组织召开村民会议或村民代表大会讨论通过，并报政府相关部门审批，取得《乡村建设规划许可证》及《建筑工程施工许可证》或施工备案后，才能开工建设。《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第三款规定“乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑物、构筑物。”据此，本案原告符*忠在建房前，应当经莳园上村村民小组会议讨论通过并报经有关政府部门批准，方可动工建设。但符*忠并未履行上述建房审批手续即动工建设，违反上述法律法规及规章的规定，属非法占地建设。二被告认定原告所建房屋属违法建筑，有事实及法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第一款第（一）项的规定，乡镇人民政府发现正在建设或者已经建成的乡村违法建筑后，应当立即书面责令正在建设的违法建筑停止建设，并作出如下处理：（一）未取得规划许可但符合乡、村庄规划的，责令补办有关规划手续；不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除。本案中，原告符*忠建房用地属于林地，其未经批准擅自在该林地上建房，将林地（农用地）改为建设用地，且不符合莳园上村村庄规划。原告符*忠辩称其建房用于养殖的理由，证据不足，其主张不能成立。二被告据此作出限期原告3日内自行拆除建筑物的处罚决定，有事实及法律依据。二被告在作出被诉《决定书》前，已书面告知原告处罚的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。原告通过书面的方式提出申辩，虽未明确要求听证，但因涉及原告重大财产权益，为保证公平公正，二被告可以组织听证。二被告在行政程序中未组织听证，程序上有点瑕疵。本案属于乡村违法占地建设案件，但二被告在适用法律法规时，既适用有关乡村违法占地建设的条款，同时又适用有关城镇违法占地建设的条款，虽有不当但不属于适用法律法规错误。

根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第二款规定“乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。”因原告在期限内未自行拆除违建房屋，据此，被告海头镇政府有权组织有关部门对原告违建房屋进行强制拆除。但被告海头镇政府在实施强制拆除前，没有履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条关于事先催告原告履行义务、听取原告意见和申辩、作出强制拆除决定书等行政强制执行的一般程序规定，也没有履行《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的特殊程序规定和《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，属程序违法。

依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权的行为造成公民、法人或其他组织合法权益损害的，国家才有可能承担行政赔偿责任，如果受到损害的是非法利益等不受法律保护的权益，国家不承担行政赔偿责任。本案中，被告海头镇政府组织强制拆除的是原告符*忠所建的违法建筑，是非法利益，不受法律保护。在强制拆除过程中，亦无证据证明造成原告其他合法财产损失。故原告以二被告强制拆除房屋造成其财产损失为由要求二被告赔偿，于法无据，本院不予支持。

综上，被诉《决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，虽程序上有点瑕疵，但并不影响被诉行政行为的合法性，依法应当判决驳回原告撤销被诉《决定书》的诉讼请求。原告诉请二被告赔偿其经济损失，于法无据，依法应当判决驳回原告的赔偿请求。据此，依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项及最**法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告符**的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十月二十四日