原告符**不服被告东方市国土环境资源局土地管理行政处罚及行政赔偿纠纷行政判决书

审理经过

原告符**不服被告东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）土地管理行政处罚及行政赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院2015年4月9日立案受理后，于2015年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭进行了审理。原告符**及其委托代理人何**，被告东方市国土局的委托代理人刘**、杜**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告东方市国土局于2015年1月5日作出东土环资罚字（2015）1号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚），认定符**于2013年10月份在三家镇乐安村东侧的跳车沟地进行挖土建塘，造成该地块的非耕层土壤破坏，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条和《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》第四条的规定，决定处罚如下：1、责令符**自收到决定书之日起30日内对非法占用的15.6亩土地进行改正，恢复原种植条件；2、缴纳罚款人民币112320元。被告于2015年4月23日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、乐安村跳车沟土地利用总体规划图及现状图（局部），2、符**老塘土地利用总体规划图及现状图，以上两份证据证明原告破坏地块现状地类为水田，规划地类为基本农田；3、现场勘验照片（2013年10月15日拍摄），4、现场询问笔录（符**、符**），5、《东方市三家镇乐安村跳车沟园地耕地破坏鉴定报告》，以上三份证据证明原告开挖水塘、推土筑坝的违法事实及经专业机构鉴定耕地破坏的程度等，证明行政处罚认定的违法事实清楚、证据确实充分；6、违法线索登记及巡查记录（2013年10月15日），7、《责令限期改正通知书》及送达回证，8、动态巡查记录及现场照片，9、《再次责令限期改正通知书》及送达回证，10、动态巡查记录及现场照片，11、鉴定委托书，12、《行政处罚听证通知书》及送达回证，13、听证笔录，14、《行政处罚告知书》及送达回证，以上九份证据证明被告作出行政处罚决定严格按照法定程序进行，适用法律正确，充分保障原告依法享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。

原告诉称

原告符**诉称：第一，被告作出的行政处罚认定事实错误。原告通过合法手续取得了土地的承包经营权后，利用土地原有的小水塘改造成便于浇灌的水池，目的是种植作物，不是改为建设用地。第二，被告作出的行政处罚程序违法。被告对事实调查不清，不了解土地现状，未通知原告核实情况，将原告合理开发土地的行为单方错误认为是改为建设用地，该行政处罚未直接通知原告，程序违法。第三，由于被告多次要求原告停止利用土地进行生产，造成原告两年不能种植作物，损失了两年应得的收益，根据现土地的租金，原告承包的土地实际为150亩，一亩土地租金1000元，两年损失合计30万元。故请求：1、撤销被告作出的东土环资罚决字（2015）1号行政处罚决定书；2、要求被告赔偿原告损失300000元。

原告符**提供的证据有：1、承包土地合同书，证明原告在乐安村享有48亩的土地承包经营权；2、乐安村委会符**林权地界核定图，证明原告在乐安村享有经营权；3、东土环资察字（2013）第548号责令停止违法行为通知书；4、东土环资察字（2013）550号责令限期改正通知书；5、东土环资察字（2014）19号再次责令限期改正通知书；6、东土环资罚字（2014）44号行政处罚听证通知书；7、东土环资告字（2014）30号行政处罚事先告知书》；8、东土环资（2014）510号行政处罚撤销决定书；9、东土环资告字（2014）125号行政处罚事先告知书；10、东土环资告字（2014）350号行政处罚撤销告知书；以上第3份至第10份证据证明被告两次撤销其作出的行政处罚决定书，也证明被告的程序违法；11、东土环资告字（2014）351号行政处罚告知书，证明被告的鉴定报告是2014年12月做出来的；12、行政处罚决定书，证明原告要求听证，但被告未召开听证会，被告程序违法；13、东府复决（2015）9号行政复议决定书，证明被告的行政处罚经过东方市人民政府复议维持；14、照片（2015年5月5日拍摄），证明原告于2014年2月底复垦了，但被告不让原告种植作物，要求被告赔偿经济损失；15、土地承包合同书（3份），证明原告附近的土地租金是500元到800元一亩不等。16、证人陈*、钟*证言，证实原告已将被破坏的土地复垦了。

被告辩称

被告东方市国土局辩称：被告所作出的行政处罚决定书认定的违法事实清楚，证据确实充分。2013年10月期间，原告以蓄水为名，擅自使用挖掘机在三家镇乐安村东侧（地名：跳车沟）园地上进行开挖塘蓄水、筑水坝行为，最终形成水塘2个，塘堤4处，以及堆放开挖水塘产生的土壤。经现场实测并套合《东方市土地利用总体规划（2006-2020年）》，原告挖土和堆土区实际占地面积15.6亩，该地块现状地类为水田，规划地类为基本农田。被告所作出的行政处罚决定书程序合法，适用法律法规正确。2013年10月15日，被告的监察大队执法人员在动态巡查中发现原告未经批准，擅自占用农用地进行推土筑坝，对原告进行口头责令停止违法行为。2013年10月30日，被告对原告下发了《责令限期改正通知书》。2013年12月12日被告的执法人员到现场查看，原告并未按期恢复耕地原状。2014年1月15日，被告再次向原告下发了《再次责令限期改正通知书》，并于2014年2月10日到现场查看，原告仍未改正。2014年3月17日，被告对原告的违法行为立案并开展调查取证，制作现场询问笔录，拍摄现场照片，进行现场勘测，同时委托专业机构对耕地的破坏程度进行鉴定。2014年5月4日，被告向原告下发了《行政处罚听证通知书》。2014年12月24日，被告向原告下发了《行政处罚告知书》。2015年1月5日，被告向原告下发了《行政处罚决定书》。被告所作出的行政决定认定的违法事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。

经庭审质证，对原告、被告提供的证据作如下确认：

本院查明

对被告提交的证据的确认：被告提交的证据1至证据14，原告对证据3、证据5、证据10的真实性有异议，对其他证据的真实性没有异议，对证明内容有异议。被告提供的证据1至证据14是被告在调查过程中作出的，对其真实性、合法性本院予以确认；被告提供的证据1和证据2证明符**的土地在土地利用总体规划图上规划为基本农田，土地现状为水田和旱地；被告提供的证据3至证据5证明符**在其承包的土地上开挖水塘、筑坝、堆放开挖水塘产生的非耕层土壤的事实，同时证明《东方市三家镇乐安村跳车沟园地耕地破坏鉴定报告》中显示的C点为老塘，不是符**挖的；被告提供的证据6至证据14，证明被告按照法定程序作出行政处罚；本院对被告提供的证据1至证据14的上述证明内容予以确认。

（二）对原告提交的证据的确认：原告提供的证据1至证据16，被告对证据1至证据16的真实性没有异议，对证据15的关联性有异议。本院对原告提供的证据1至证据16的真实性予以确认；原告提供的证据1、证据2证明符**通过与乐**委会签订《承包土地合同书》取得乐安村跳车沟约48亩集体土地承包经营权；原告提供的证据3至证据11证明被告在对原告作出处罚决定前因违法占地面积认定不清两次撤销行政处罚告知书；原告提供的证据12、证据13证明被告对原告作出行政处罚，该行政处罚经东方市人民政府复议维持；原告提供的证据14证明土地2015年5月5日的现状；原告提供的证据15与本案没有关联，对其关联性本院不予确认；原告提供的证据16证明被破坏的土地复垦及现状；本院对证据1至证据14、证据16的上述证明内容予以确认。

经审理查明，2005年12月30日，原告符**与东方市三家镇乐安村委会签订了《承包土地合同书》，承包乐安村位于跳车沟的集体土地，面积约48亩，四至范围为：东至符克清、吉秀卫地界，西至东**司剑麻界，南至吉秀卫、符克清地界，北至吉松坡地界，承包期限为30年，从2005年12月30日起至2035年12月30日止。2013年10月，符**在上述承包地的老塘旁边挖土建水塘。2013年10月15日，被告东方市国土局在巡查中发现符**挖水塘的情况，于2013年10月30日向符**作出东土环资察字（2013）550号《责令限期改正通知书》。2014年1月15日，东方市国土局向符**下发东土环资察字（2014）19号《再次责令限期改正通知书》。2014年3月3日，东方市国土局向符**下发东土环资告字（2014）30号《行政处罚事先告知书》，认定符**非法占地面积27186.92平方米（合40.76亩）。2014年5月4日，东方市国土局向符**下发东土环资罚字（2014）44号《行政处罚听证通知书》。2014年5月8日，东方市国土局依符**的申请召开听证会。2014年5月17日，东方市国土局委托海南**矿产勘测规划设计院对东方市三家镇乐安村跳车沟园地的基本农田毁坏程度进行鉴定。2014年7月31日，海南**矿产勘测规划设计院作出《东方市三家镇乐安村跳车沟园地耕地破坏鉴定报告》。报告书认定A地块堆放开挖水塘产生的非耕层土壤，破坏程度为中度破坏，破坏面积6.97亩；B地块已开挖建设水塘，破坏程度为重度破坏，破坏面积1.28亩；C地块已开挖建设水塘，破坏程度为重度破坏，破坏面积7.35亩。2014年8月25日，东方市国土局向符**下发东土环资（2014）510号《行政处罚撤销决定书》，因违法占地面积认定不清，撤销2014年3月3日作出的《行政处罚事先告知书》。2014年8月25日，东方市国土局向符**下发东土环资告字（2014）125号《行政处罚事先告知书》，认定符**破坏面积为11.62亩。2014年12月24日，东方市国土局向符**下发东土环资告字（2014）350号《行政处罚撤销告知书》，因认定的破坏面积有误，撤销2014年8月25日作出的《行政处罚告知书》。2014年12月24日，东方市国土局向符**下发东土环资告字（2014）351号《行政处罚告知书》。2015年1月5日，东方市国土局作出行政处罚。符**不服该行政处罚，向东方市人民政府申请复议，东方市人民政府于2015年3月18日作出东府复决（2015）9号《行政复议决定书》，维持东方市国土局的行政处罚。2015年4月8日，符**不服东方市国土局作出的行政处罚，向本院提起行政诉讼。

另查明，原告符**开挖的水塘为《东方市三家镇乐安村跳车沟园地耕地破坏鉴定报告》中鉴定的B点，面积1.28亩，土地利用总体规划地类为基本农田，土地利用现状为水田。堆放开挖水塘产生的非耕层土壤为A点，面积6.97亩，土地利用总体规划为基本农田，土地利用现状为水田和旱地。《东方市三家镇乐安村跳车沟园地耕地破坏鉴定报告》中的C点水塘是老塘，不是符**开挖的。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点有二个：1、被告东方市国土局作出的行政处罚是否认定事实清楚，证据确凿；2、被告东方市国土局作出的行政处罚对原告符**是否造成了损失，如果有，损失是多少。

首先，关于被告东方市国土局作出的行政处罚是否认定事实清楚，证据确凿的问题。根据原告提供证人陈*、钟*的当庭证言及东方市国土局工作人员的庭审陈述可以认定，《东方市三家镇乐安村跳车沟园地耕地破坏鉴定报告》中的C点水塘属于老塘，是原来就存在的，不是符**开挖的。东方市国土局在调查处理符**开挖水塘、筑坝的过程中，将原来就存在的C点水塘与符**开挖的B点水塘、堆放开挖水塘土壤的A点共计面积15.6亩，认定是符**违法破坏的耕地面积。东方市国土局按照15.6亩的土地面积对符**进行处罚，显然属于认定事实不清，证据不足。其次，关于被告东方市国土局作出的行政处罚对原告符**是否造成了损失，如果有，损失是多少的问题。根据东方市国土局提交的证据和符**的庭审陈述可以证明，符**开挖的B点水塘和堆放开挖水塘土壤的A点确实未经土地主管部门批准，并对该地块的非耕层土壤造成了破坏，东方市国土局作为土地主管部门，有权对符**破坏土地的违法行为进行立案调查，要求符**对破坏的土地进行复垦，恢复土地的种植条件。因此对符**认为东方市国土局要求其保持土地原貌，造成其两年不能种植作为，损失两年应得的收益的主张，本院不予采信。

综上所述，东方市国土局将原来就存在的老塘认定为符**开挖的，并将老塘的面积作为符**破坏耕地的面积进行处罚，属于认定事实不清，证据不足。原告符**确实未经土地主管部门批准违法开挖水塘一个，并将开挖水塘的土壤堆放，造成耕地面积破坏，东方市国土局要求符**将破坏的土地复垦，恢复土地原种植条件，并未对符**造成损失，故对符**要求东方市国土局赔偿其经济损失300000元的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销东方市国土环境资源局于2015年1月5日作出的东土环资罚字（2015）1号《行政处罚决定书》；

二、驳回原告的其他诉讼请求。

案件受理费50元（原告已预交），由被告东方市国土环境资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月三日