牛晓民与商洛市公安局商州分局治安行政处罚纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人牛**因与被上诉人商洛市公安局商州分局治安行政处罚一案，不服洛南县人民法院（2015）洛南行初字第00021号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年7月27日登记立案后，依法组成合议庭于2015年9月10日公开开庭进行了审理。上诉人牛**，被上诉人商洛市公安局商州分局的法定代表人樊永生及其委托代理人贾**、雷**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，牛**因反映商州区西街拆迁安置问题到北京市走访，2014年11月7日，牛**被北京市公安局府**出所警察盘查控制，同日府**出所以“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集”为由，对牛**作出书面训诫书予以训诫，当天牛**被府**出所送到北京市**济中心，当天晚上商州区政府维稳接访人员将牛**接回商州后直接送至商洛市公安局商州分局下辖的城**出所，并向商洛市公安局商州分局报案。商洛市公安局商州分局当即立案、调查，在作出处罚决定前告知了牛**享有陈述申辩权利。2014年11月8日，商洛市公安局商州分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，对牛**作出商州公（城）行罚决字（2014）316号行政处罚决定，给予牛**行政拘留十日的处罚，并已执行完毕。牛**不服，提起行政复议，商洛市公安局复议决定维持了该处罚决定。牛**遂向洛南县人民法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审判决认为，公安机关依法具有维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民、法人和其他组织合法权益的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，同时《信访条例》第十八条规定，“信访人员用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的场所提出”。本案中，牛**到北京市反映信访事项，应遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，应自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所滞留，牛**于2014年11月7日到北京**周边非信访接待场所进行非正常上访，有府**出所出具的训诫书为证，商洛市公安局商州分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认定牛**非正常上访的行为属扰乱中南海周边公共秩序，对牛**非正常上访的违法行为进行了受理、调查、处罚告知，并依法对牛**作出商州公（城）行罚决字（2014）316号行政处罚决定，所作处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且在处罚幅度范围内给予处罚，处罚适当，属合法具体行政行为。牛**认为自己没有在中南海周边扰乱公共秩序的违法行为，没有证据和法律依据支持，法院不予采纳。牛**认为商洛市公安局商州分局非法限制其人身自由超过24小时行为违法，该主张属另一层法律关系，牛**可另行主张。牛**认为训诫书属行政处罚，对同一个违法行为，不得给予两次以上的行政处罚，对此观点，洛**民法院认为训诫是对违法行为人的批评教育手段，并不是《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的处罚种类，府**出所对牛**的违法行为进行批评教育，商洛市公安局商州分局对牛**的违法行为作出拘留十日的行政处罚，不属重复处罚。牛**认为被告没有管辖权，洛**民法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由**务院**安部门规定”，**安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”，由以上规定可见，牛**居住地在商洛市公安局商州分局管辖范围内，故商洛市公安局商州分局对牛**违反治安的行政案件具有管辖权，牛**认为商洛市公安局商州分局无管辖权的理由不能成立。据此，洛**民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牛**要求撤销被告商洛市公安局商州分局作出的商州公（城）行罚决字（2014）316号行政处罚决定书的诉讼请求。

上诉人诉称

宣判后，牛**不服向本院提起上诉，要求1、撤销洛南县人民法院（2015）洛南行初字第00021号行政判决；2、依法撤销商洛市公安局商州分局商州公（城）行罚决字（2014）316号行政处罚决定书。理由是：1、上诉人在北京打工期间，因北京召开APEC会议，途中被北京当地公安安检及核查身份，后被带到北京**派出所。上诉人从未见过府右街的书面训诫书，直到一审法院开庭前才见到，上诉人对其真实性与合法性存疑，被上诉人以此为依据，认定上诉人有违法行为并对上诉人处以拘留十天的处罚，属认定事实错误。2、本案事件发生地在北京市，被上诉人在没有得到北京市公安局西城分局授权的情况下，无权对上诉人进行行政处罚。3、如果上诉人已被北京市公安局府右街派出所书面训诫，则被上诉人又作出的行政处罚属一事双罚，是违法的。4、被上诉人在没有依法传唤情况下，且同无执法权人员押送上诉人，非法限制上诉人人身自由超过24小时，这是本案行政行为的程序违法，一审法院认为属另一层法律关系，在本案中不予处理错误。

被上诉人辩称

被上诉人商洛市公安局商州分局未提供书面答辩意见，庭审中辩称一审判决正确，应予维持。理由是：1、上诉人到中南海周边地区非信访接待场所非法上访，扰乱公共秩序，违法行为事实清楚。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人对本案有管辖权。北京市公安局西城分局府右街派出所将对上诉人的训诫书通过商洛驻京办事处交给了被上诉人，已经将本案进行了移交。3、书面训诫不是行政处罚的法定种类，本案不存在一事双罚情形。4、上诉人所诉被上诉人与商州区维稳人员将其从北京押回商州，非法限制人身自由超过24小时与本案没有关系，不应一并处理。

本院查明

本院二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。

本院认为

本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。从方便教育和执行考虑，本案由上诉人居住地的公安机关即被上诉人商洛市公安局商州分局进行管辖更为适宜和妥当，故上诉人认为商洛市公安局商州分局没有管辖权的理由不能成立。被上诉人提交的《训诫书》上注明有“移交联”，加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所公章，系北京市公安局西城分局府右街派出所针对上诉人的行为作出的，客观真实。训诫书中明确载明被训诫人即上诉人的身份情况，发生地点为“中南海周边”，训诫书还注明“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议”，并有承办民警签名，该训诫书与商洛市驻京劝返工作组证明、牛晓民询问笔录、刘**询问笔录、谢**询问笔录等证据相互印证，能够证实上诉人到中南海周边地区非信访接待场所非正常上访的事实，故上诉人认为其没有在中南海周边非信访接待场所非正常上访与事实不符，本院不予支持。训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人所采取的一种教育措施，而不是一种行政处罚，故本案不存在一案双罚的情形，上诉人认为其已被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，被上诉人再对其进行行政处罚违法的上诉理由不能成立。上诉人诉称的2014年11月7日，被上诉人及维稳工作人员对上诉人非法限制人身自由从北京押送回商州的行为，与本案所诉治安处罚行政行为不是同一法律关系，不应在本案中一并处理，上诉人认为应当一并处理的上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人牛晓民负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十二日