宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社与贺兰县习岗镇人民政府行政强制一审行政判决书

审理经过

原告宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社不服被告贺兰县习岗镇人民政府2014年9月22日《关于张**信访件的答复意见书》中对原告信访事项所作的处理决定及2015年3月16日所做的习政（2015）习土字第42号限期拆除通知书，于2015年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月17日受理后，于2015年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社委托代理人林*、张**，被告贺兰县习岗镇人民政府的委托代理人黄**到庭参加诉讼，被告单位负责人王*出庭应诉。本案现已审理终结。

被告于2014年9月22日针对原告反映要求解决其在红旗村开发建设的相关事宜作出《关于张**信访件的答复意见书》，告知原告因其未批先建、非法占用土地，县国土局对其下发了贺国土行处字（2015）22号《行政处罚决定书》，目前该处罚尚未结案，在原告违法案件未结案前，不予办理相关手续。并告知原告不服该答复意见，可向有关部门提出复查申请，也可向人民法院提起行政诉讼。被告于2015年3月16日向原告下发习*（2015）习土字第42号《限期拆除通知书》，告知原告未经批准在红旗四队耕地内的施工行为违反了《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条的规定，限原告在2015年3月20日前拆除新建的违法建筑2874平方米，否则将组织人力、机械强行拆除。被告于2015年4月29日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据一，信访复查申请书二份，证明：原告诉请要求撤销的答复意见书及限期拆除通知书，已经向贺兰县人民政府申请复查，且复查结果尚未得出，就向法院提起行政诉讼，法院应中止审理或驳回原告诉讼请求。证据二：1、关于张**信访件的答复意见书。2、习*2015习土字第42号《限期拆除通知书》。3、关于张**答复意见书送达情况的说明。证明：答复意见书及限期拆除通知书所针对的当事人是张**及宁夏**食产销专业合作社，而非本案原告，原告不是本案的适格主体；证据三：1、贺国土资函（2015）22号关于拆除我县2014年度土地变更调查违法新增建设用地图斑的函。2、图斑及信息表。3、违法建筑照片八张。证明：被告对自己辖区土地具有监管义务，被告依据各级政府及相关部门的要求，履行政府职能过程中有权力也有义务对自己辖区土地上的违法建筑进行监管。对违法行为人进行通知或告知完全属于自己的职能，根本不存在违法。证据四：宁夏**食产销专业合作社承诺书。证明：1、贺兰县国土资源局于2014年7月3日作出的贺国土行处字（2014）22号行政处罚决定书，宁夏**食产销专业合作社不但收到了该处罚决定书，而且对处罚决定书的内容完全知悉。原告不是本案适格主体。宁夏**食产销专业合作社完全认同其所建的建筑设施均是未批先建，系非法建筑，被告对辖区内的违法建筑及违法行为进行监管和告知，是在履行其法定职责，完全符合法律规定；证据五：王*调查笔录一份。证明：原告在红旗村所谓的土地流转不符合法律规定，且红**委会自始就不知道此事，上面的盖章村委会班子成员均不知晓，对其所谓的流转村委会并不同意，且其在红旗村原有耕地上建设的建筑物及附着物均无审批手续且非法建设的事实。证据六：关于宁夏**有限公司在习岗镇红旗村七社耕地内违章建房请求立案查处的函三份（给贺兰县人民政府、贺兰县国土资源局、贺兰县住房保障和城乡建设局）。证明：就金**公司在红旗村耕地上违章建房一事，习岗镇人民政府作为土地监管部门为履行其基本职责，在2014年就多次向上级人民政府及土地和建设管理部门进行反应的事实；证据七：1、红旗村四社村民情况反映一份。2土地承包合同书。3、破坏耕地照片七张；证明：因原告的违法建设行为已给红旗村村民造成经济损失，对红旗村的耕地造成破坏，且原告的违法行为始终在继续，至今未对当地村民解决，村民请求政府领导处理此事。证据八：红**委会主任王*的证人证言。证明：原告出示的用地协议原则上是无效协议，协议的双方分别是红**委会和宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社，而红**委会并不同意，所以该用地协议自始无效。旭日升公司土地流转本身就不符合法律规定，其在不符合法律规定的流转土地上，未批先建，所有的建筑设施均属违法。

原告诉称

原告诉称，原告成立于2014年4月2日，原名“宁夏**食产销专业合作社”，是由贺兰县习岗镇红旗村村民组成的农业专业合作经济组织，2014年8月22日变更为现名称“宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社”。原告于2014年8月与贺兰县**村委会达成《用地协议》，以流转的形式集中红旗村土地，用于农业生产及生态示范园林建设。在该《用地协议》签订前，原告的发起人张**就该农业生态示范园的项目多次向红旗村、习岗镇、贺兰县人民政府等主管单位提交过项目申请及建议书等，但未获得任何批复和答复。因农业生产具有很强的周期性和季节性特点，错过农时将给全年的农业生产造成不可估量的损失，因此，原告一方面继续坚持项目申报审批，另一方面抓紧开始在上述《用地协议》约定的土地流转范围进行农业生产机农业生产用临时建筑的建设。2015年3月16日，被告对原告下发了《限期拆除通知书》，通知在2015年3月20日前对原告流转土地内用于农业生产的临时建筑2874平方米进行强制拆除。经原告多方了解，2014年9月，习岗镇人民政府就原告发起人张**信访要求解决红旗村农业生态示范园建设相关事宜的问题做出一份《答复意见书》，该意见书称2014年7月3日贺兰县习岗镇人民政府作出了贺国土行处字（2015）22号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》责令原告限期拆除原告土地上的非法建筑，恢复土地原貌，罚款1015734元。《答复意见书》认为原告申报审批的建设项目因存在违法案件，不予办理审批手续。该《答复意见书》在2015年3月19日才送达原告，原告始终未见过上述《答复意见书》中提到的《行政处罚决定书》，更无从知晓该处罚决定书的内容。原告认为，被告作出的上述《答复意见书》以原告信访的事项涉及行政处罚而尚未处理结案为由而不予办理相关手续，所依据的文件是贺兰县国土资源局作出的贺国土行处字（2015）22号《行政处罚决定书》，而该《行政处罚决定书》系非法行政，不能作为认定事实并作出处理的依据，且被告以原告信访事项涉及行政处罚未结案为由而不予办理相关手续，没有法律依据，其处理决定应予撤销。另外，被告于2015年3月16日作出的习政（2015）习土字第42号《限期拆除通知书》，存在程序违法，应予撤销。故诉至法院，请求判令：撤销被告贺兰县习岗镇人民政府2014年9月22日作出的《关于张**信访件的答复意见书》中对原告信访事项所作的处理决定；撤销被告贺兰县习岗镇人民政府2015年3月16日所做的习政（2015）习土字第42号《限期拆除通知书》；诉讼费由被告负担。

原告向本院提交了如下证据：企业变更信息、红**委会介绍信、用地协议、设施农用地备案审批表、关于张景育信访件的答复意见书及送达回执、限期拆除通知书。

被告辩称

被告贺兰县习岗镇人民政府辩称：1、原告不是本案适格的主体。2、贺兰县习岗镇人民政府2014年9月24日作出的《关于张景育信访件的答复意见书》根本不是行政处理决定，不能将其列入行政诉讼的范畴。3、原告所诉无事实和法律依据，原告的行为本身就属于未批先建、非法占用土地。4、所谓通知书是告知行为，并非拆除行为，作为告知性的通知书不存在听证等程序。依据相关法律规定，被告作为土地行政主管部门对其辖区土地进行监管、对违法行为进行通知符合法律规定。请驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对以下证据做如下确认：

被告提交的信访复查申请书、关于张**答复意见书送达情况的说明、图斑及信息表、违法建筑照片、破坏耕地照片、关于宁夏**有限公司在习岗镇红旗村七社耕地内违章建房请求立案查处的函（三份）系原件，本院予以采信。被告提交的贺国土资函（2015）22号关于拆除我县2014年度土地变更调查违法新增建设用地图斑的函系复印件，与上述证据相互印证，应予认定。被告提交的被告提交的关于张**信访件的答复意见书、习*2015习土字第42号《限期拆除通知书》、宁夏**食产销专业合作社承诺书虽系复印件，但原告对其真实性予以认定，本院予以认定。原告提交的红**委会主任王*出庭作证，对事实经过予以当庭陈述，其证人证言本院予以采信。被告提交的王*调查笔录与王*的证人证言相互印证，本院予以采信。被告提交的红旗村四社村民情况反映在性质上属证人证言，因证人未到庭，不予采信。其提交土地承包合同书系复印件，不予采信。

原告提交的证据均系原件，本院对其真实性予以认定。

本院查明

经审理查明，原告成立于2014年4月2日，原名“宁夏**食产销专业合作社”，2014年8月22日变更为现名称“宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社”。2014年8月18日，原告与习岗**村委会主任王*签订《用地协议》，约定原告在习岗镇四、**社以流转的形式集中土地130亩。2014年3月26日，贺兰县习岗镇人民政府向原告下发《责令停止违法行为通知书》，告知原告的占地行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第2条和42条及《宁夏回族自治区土地管理条例》第38条和73条之规定，责令原告停止违法行为。2014年4月3日，被告向贺兰县国土资源局反映原告私自流转土地、未批先建的情况。2014年6月26日，被告向贺兰县住房和城乡建设局反映原告私自流转土地、未批先建的情况。2014年12月17日，被告向贺兰县人民政府反映原告私自流转土地、未批先建的情况。2015年3月12日，贺兰县国土资源局向包括被告在内的贺兰县各乡镇、管委会等单位下发《关于拆除我县2014年度土地变更调查违法新增建设用地图斑的函》，要求各有关单位在2015年3月25日前完成对辖区内违法新增建设用地拆除工作，其中包括原告的新建建筑物。2015年3月16日，被告向原告下发习*（2015）习土字第42号《限期拆除通知书》，告知原告未经批准在红旗四队耕地内的施工行为违反了《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条的规定，限原告在2015年3月20日前拆除新建的违法建筑2874平方米，否则将组织人力、机械强行拆除。

另查明，2014年7月11日，原告向被告作出《承诺书》，承认被告向原告下达了贺国土行处字（2015）22号《贺兰县国土资源局行政处罚决定书》，并保证在平整的土地上只进行种植，不再建设任何临时设施，已建成的珍禽鸽舍尽快申请办理设施农业用地手续。2014年9月22日，被告针对原告反映要求解决其在红旗村开发建设的相关事宜作出《关于张景育信访件的答复意见书》，告知原告因其未批先建、非法占用土地，县国土局对其下发了贺国土行处字（2015）22号《行政处罚决定书》，目前该处罚尚未结案，在原告违法案件未结案前，不予办理相关手续。并告知原告不服该答复意见，可向有关部门提出复查申请，也可向人民法院提起行政诉讼。2015年4月15日，原告向贺兰县习岗镇人民政府提交《信访复查申请书》，要求被告撤销习政（2015）习土字第42号限期拆除通知书及《关于张景育信访件的答复意见书》。

庭审中，红**委会主任王*作为证人出庭作证，其陈述与原告签订《用地协议》未经村委会研究决定，所以没有盖村委会的印章；原告提交的《设施农用地备案审批表》中村委会的章不是其所盖；审批表中的“同意”二字是其所签，但认为仅代表其同意备案。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故被告有权对未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的建筑物进行拆除。本案原告未经法定程序使用涉案土地，构成未批先建、非法占用集体土地的事实。原告提交的设施农用地备案审批表仅具有备案性质，未取得相关部门的审批，故原告提交的证据不能证明其取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设。但被告依据《宁夏回族自治区土地管理条例》的规定向原告下发习*2015习土字第42号《限期拆除通知书》属于适用法律错误，应予撤销。被告所做《关于张景育信访件的答复意见书》中“不予办理相关手续”的决定系根据贺兰县国土资源局对原告的行政处罚所认定的“未批先建、非法占用土地”的事实作出，该认定的事实与本案认定的事实一致，故被告的该答复依据充分，其针对原告的信访申请作出相应的答复也符合法定程序，故原告要求撤销《关于张景育信访件的答复意见书》中对原告信访事项所作的处理决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告贺兰县习岗镇人民政府于2015年3月16日所作的习政（2015）习土字第42号《限期拆除通知书》；

二、驳回原告宁夏贺兰旭日升红旗生态农业专业合作社的其他诉讼请求。

诉讼费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族**人民法院。

裁判日期

二〇一五年七月十六日