纪**与连云港市规划局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人纪**因与被上诉人连云港市规划局（以下简称市规划局）行政许可一案，不服连云港市连云区人民法院（2015）港行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人纪**及其委托代理人姜**，被上诉人市规划局的副职负责人赵**及委托代理人李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，纪**于1998年10月9日经连云**土管理局批准下发海土建（98）13号《海州**理局私人建房用地通知单》，同意纪**在西大街仿古改造建设用地申请，东西10.20m，南北11.30m，面积115.26㎡。同年10月12日连云港市**规划办公室为纪**出具（98）第1010号《民房建设工程建筑放线通知书》及（98）第1010号《民房建设工程规划许可证》，该通知书中注明按照建设工程规划许可证规定和施工图进行施工放线，而建设工程规划许可证中对纪**建筑的层数、建筑规模、檐高等项目未作审批规定，在附图及附件名称中注明“海土建（98）13号海州区土管局建房用地通知单”。随后纪**即按照图纸设计建三层仿古楼，二层建筑完工后在建设三层建筑时，因距离电力高压线和通信线太近，存在危险而停止施工。2006年沿街高压线提高后，纪**开始建设第三层楼房，后被海**中队制止，直至2009年纪**才将涉案第三层楼房建成封顶。

原审法院另查明，根据海州古城仿古改造房屋无合法证照的现状，海州区人民政府对补办证照有关问题于2002年11月22日召开由连云**资源局、连**规划局、连云**管理局等行政机关参加的区长办公会议，并形成2002年第9期区长办公会议纪要，内容为：“1、会议明确，仿古建造的房屋必须是1990年至2001年底，在市政府批准的西至锦屏路、东至甲子河、南至中南路、北至新建西路的仿古改造方位内，由区政府仿古改造指挥部按照统一规划、统一标准的要求，采取统拆统建、代拆代建或自拆自建的形式施工建设的房屋。……3.对自拆自建的仿古改造房屋，由户主向居委会申请，办事处盖章，报区仿古改造指挥部盖章，由规划部门办理规划手续后，国土、房产部门办理相应手续……海州仿古房屋补证办照工作于2003年3月1日开始，6月底前完成”。2004年3月19日连云港市人民政府形成第11号市长办公会议纪要，内容为：“1993年以来海州古城区沿街进行了仿古改造，目前沿街仿古改造住户尚未办理房屋产权证。鉴于沿街仿古改造房屋符合房屋产权证办理条件而未办理产权证较多，且房屋产权证又直接关系到群众的切身利益，会议本着实事求是的原则，同意对符合房屋产权证办理条件而尚未办理的沿街仿古改造住户，集中办理房屋产权证。房屋产权证办理的具体组织工作按海州区《关于对海州仿古城改造房屋补办证照有关问题协调的会议纪要》（2002年第9期）精神执行。市规划、国土、房管部门要各司其职、密切配合、积极支持办证工作……”。2007年1月25日连**规划局形成第2号局长办公会议纪要，内容为“关于海州古城改造陈**等39家补证问题。会议研究，由规划部门核发用地规划手续至国土部门，完善土地手续后办理补证手续”。根据上述会议纪要精神，被告市规划局于2006年10月18日根据纪**座落于海州西大街40号当时建造二层仿古楼的现状，进行了公告，60日公告期满后，于2007年3月1日对纪**建造的仿古楼向连云**资源局出具了编号为连村规民2007第014号证明，内容为：“建筑项目：仿古楼（补证）建筑位置：海州区西大街40号性质：私有层数：二层建筑规模：东西10.2米；南北11.20米建筑面积：228.50平方米”。并将公告中无异议的居民补证证明送交海州**城建办代为发放。原告纪**称该公告其未看过，该份证明其至今未收到。

原审法院再查明，纪**在第三层楼房建成封顶后于2011年始多次至市规划局要求补办三层楼房规划许可证，并于2014年10月30日向市规划局书面申请要求补办规划许可证，市规划局委托连云港**有限公司进行现场测绘，纪**三层仿古楼与10kv输电线及通信线的水平及垂直距离均不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）的规定，遂于2014年11月5日作出连规民不予许*（2014）第01号《不予行政许可决定书》内容为“纪**：你于2014年10月30日提出关于补办规划许可证的申请，经研究，存在以下问题：1、你的房屋与北邻的日照间距不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）之第3.2.9.1条规定；2、你的房屋三楼南墙与电力线、电信线距离不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）之第4.8.13条之规定。综上，我局作出不予行政许可决定”。并告知纪**申请复议和诉讼权利。纪**不服该决定，向法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域范围内的城乡规划管理工作。被上诉人市规划局作为主管城乡规划行政部门，负有规划许可的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据该条规定个人进行房屋建造应当依法申请并经许可取得建设工程规划许可证方可进行建筑物建设。纪**对其已经建造完工的申请补办规划许可证违反了上述法律规定，且其建造房屋与电力高压线及电信线的距离不符合《江苏省城市规划管理技术规定》，市规划局在对纪**房屋经过相关部门现场测绘后，依据法律及规范性文件规定依法作出不予行政许可决定事实清楚、程序合法且在法律规定的行政许可期限内，故该院对纪**要求撤销市规划局作出的连规民不予许*（2014）第01号不予许可决定书的诉讼请求不予支持。

关于纪**要求市规划局根据2004年第11号市长办公会议纪要补发民房海州仿古（2004）《证明》的主张，该院认为，纪**的仿古楼建造于1998年，虽当时海州**理局为其批准下发海土建（98）13号私人建房用地通知单，连云港市**规划办公室为其出具（98）第1010号放线通知书及民房建设工程规划许可证，但根据当时土地及城市规划的相关法律规定，上述二行政机关均无此行政许可职权，而后连云港市人民政府考虑产权等相关证照手续关系到群众的切身利益，为此2004年召开多部门的协调会议，为当时已建造完工的仿古楼补办相关证照手续，市规划局根据会议精神于2007年对纪**建造完工二层仿古楼出具了相关证明，现纪**要求市规划局对其在2009年建造完工的第三层楼房出具相关证明手续无事实和法律依据。关于纪**要求市规划局赔偿为此案支出费用20000元的主张，因其未提供该损失系市规划局行政行为造成及损失的构成相关证据，故对此不予支持。综上，原审法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回纪**要求撤销连云港市规划局于2014年11月5日作出的连规民不予许*（2014）第01号《不予行政许可决定书》的诉讼请求。二、驳回纪**要求连云港市规划局补发民房海州仿古（2004）《证明》及赔偿其20000元损失的诉讼请求。案件受理费50元，由纪**承担（已预交）。

上诉人诉称

上诉人纪**上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、适用《江苏省城市规划管理技术规定》属于适用法律错误，应该适用《关于印发江苏省城市规划管理技术规定》2011年的通知第三条的规定，该文件于2012年5月执行，不能适用于1998年的行为。2012年之前已经城乡规划主管部门建设工程审批方案的，按审理的方案执行，被上诉人明知是以前的有效，但却予以否定，这是行政不作为。2、被上诉人将许可的三层楼变为两层楼，这是违反《行政许可法》的规定。3、被上诉人没有发证。98年停封没有建成三层楼责任归被上诉人。4、上诉人因为楼层问题多年上访，被上诉人方已经换了三任局长仍未解决问题，两万元赔偿是符合规定的。

被上诉人辩称

被上诉人市规划局辩称，我局依法履行法定职责，在法定期限内作出书面涉案《不予行政许可决定书》，法律依据充分，程序合法，无任何违法或不当之处。规划许可中的申请应在实际建设施工之前，而本案中纪剑秋未批先建、无证先建，实属违章建设，以违法建筑申请补办合法规划许可证，本身有悖法律和常理。关于上诉人主张本案不适用《江苏省城市规划管理技术规定》2011版，上诉人的申请于2014年10月30日提交，当时该技术规定已生效执行两年多时间，且该技术规定属于我省强制性技术标准，规划局以此技术标准作出涉案不予行政许可决定书正确。另外，2012年之前，上诉人主张的“已经城乡规划主管部门建设工程审批方案”，这一前提在本案中不存在。上诉人的房屋系民房建筑，不是房地产开发工程，无审批方案。上诉人称系我局将涉案三层建筑变为两层建筑不是事实。我局在核发涉案建筑证明（2007［014］号）涉案建筑已建成为两层，不存在完工的第三层建筑。上诉人在原审法院审理时当庭陈述涉案第三层建筑于2009年建成封顶。关于本案赔偿。上诉人应对自己的主张提供相关证据，本案上诉人对自己的经济损失不能提供任何合法有效证据。请求依法驳回上诉，维持原判。

在原审审理期间，原审被告在法定期限内向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据：

证据1.《江苏省城市规划管理技术规定》中表4.8.13（2011年版），以证明江苏省城市和县城规划建设必须执行该规定，按此规定：10KV架空管线与建筑物之间的最小水平距离为2米，最小垂直距离为3米，电信线与建筑物的最小垂直距离为1.5米。

证据2.连云港市勘察测绘院对原审原告房屋与架空管线距离的测量数据图纸，以证明原审原告申请建筑的第三层房屋不符合《江苏省城市规划管理技术规定》中规定的技术标准。原审原告在没有获得市规划局相应规划许可证的情况下，已先行建设第三层，属非法建设。

证据3.连规民不予许*（2014）第1号《不予行政许可决定书》，以证明其根据《江苏省城市规划管理技术规定》、原审原告房屋的现状及《行政许可法》的规定，依法对原审原告的申请作出了《不予行政许可决定书》且其所作的不予许可决定，事实清楚，程序合法，符合法律规定，合法有效。

证据4.1998年10月9日海州**理局私人建房用地通知单，以证明原审原告申请涉案房屋用地时，申请的建房用地面积为115.26平米。

证据5.连云港市规划局于2006年10月18日出具公告（复印件）；

证据6.2006年12月18日连云港市民房建设工程规划许可证审批表；证据7.2007年1月25日市规划局局长办公会议纪要；

证据8.2007年3月1日市规划局《证明》存根；

证据9.海州区人民政府2002年第9期《区长办公会议纪要》；

证据10.连云港市人民政府2004年第11号《市长办公会议纪要》；

上述证据用以证明原审原告申请建设工程规划许可证的建筑为2层，建筑面积228.5平米，该局依法予以公示。其已按照事先公示向原审原告核发了建筑建设工程规划许可证，涉案建筑不存在原审原告所诉的系“三层建筑”问题。

原审被告作出具体行政行为所依据的法律、法规及规范性文件：1.《城乡规划法》，2.《行政许可法》。

在原审庭审过程中，原审被告根据原审法院的要求补充以下证据：

证据11.连云港市海州区人民政府海州街道办事处出具的证明1份，以证明连村规民（2007）第014号证明已送达原审原告。

证据12.原审原告房屋现状照片2张，以证明原审原告第三层房屋距离高压线的距离，不符合江苏省强制性技术标准。

证据13.原审原告要求补办规划许可证的申请，以证明原审原告要求其补办规划许可证，其依法不予许可。同时证明原审原告庭审中所主张的从未要求其补办规划许可证，而是要求其出具所谓证明的陈述不实。

原审原告提供如下证据：

证据1.连规民不予许*（2014）第1号《不予行政许可决定书》，以证明原审被告作出该决定书的内容不是其申请的事项。

证据2.2011年9月13日《申请举行听证会申请》1份，以此证明对原审被告屡次口头答复建筑物与电力线距离太近不安全和规划许可是二层建筑等理由，不补发原审原告规划许可证的反驳。

证据3.许可证号（98）第1010号民房建设工程规划许可证存根1份，以证明该证据系其于2014年11月份从市建设档案馆复印，原审被告至今未送达正本，故意在此证上不填建筑层数。

证据4.规划（98）第1010号民房建设工程建筑放线通知书1份，以证明海州区古城改造建设指挥部（下称指挥部）统一办理、统一放线，当时其房屋计划是按照三层建造，原审被告提出其建造二层，没有依据。

证据5.编号连村规民2007第014号证明（存根）1份，以证明该证据系其于2014年11月份从市建设档案馆复印，原审被告至今未送达，其中认定是二层不是事实，其房屋事实是三层。

证据6.纪剑秋民居工程设计图2套，以证明其建房图纸是指挥部统一安排海州区设计室为其设计的，该设计图纸设计的仿古建筑建三层。

证据7.海土建（98）13号海州**理局《私人建房用地通知书》（复印件）1份，以证明其有土地使用权，是申请建筑许可证的首要条件，这是《建筑法》第八条规定的。该通知书是指挥部统一办理，分户送达。

证据8.从海州区信访局调取的《关于纪剑秋建房情况的调查报告》（复印件）一份和加盖连云港市**处城管办公室、连云港市海州区人民政府海州街道办事处印章的《证明》一份，以证明2006年市供电局提高其房屋顶的高压线后，其复工建三层楼时，城管海**中队以违建叫停。为此其上访，后城管及街道未再阻止，其按图纸建成三层仿古楼。

证据9.原审被告出具给居民李**的编号民房海州仿古（2004）第81号《证明》复印件一份，以证明与其属同一个街道同时建设的房屋，已经由原审被告出具证明办理了产权手续。

本院查明

上诉人纪**提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审判决对证据的认定意见正确，本院依法予以确认。

根据确认的证据，本院认定的案件事实与原审判决认定的事实相同。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，市规划局作为主管城乡规划行政部门，负有规划许可的法定职责。本案中，上诉人纪**以政府同意其建造三层仿古楼房为理由，申请被上诉人为其补发民房海州仿古（2004）《证明》及赔偿其20000元损失。经查，上诉人纪**涉案仿古楼房建造于1998年，当时建设为二层楼房，未取得合法建设许可。后连云港市人民政府于2004年召开多部门的协调会议为当时已建造完工的仿古楼补办相关证照手续，被上诉人根据会议精神于2007年对上诉人纪**已建造完工二层仿古楼出具了相关证明。该证明行为系对以前不规范的行政审批行政的补正，符合依法行政的原则。后上诉人纪**自行将原二层楼房增建为三层楼房，并向上诉人申请出具建设规划证明没有法律依据，该房屋是否符合三层楼房的建设规划应按其申请时的法律法规进行审查。被上诉人依法审查后，认为被上诉人房屋与北邻的日照间距、三楼南墙与电力线、电信线距离均不符合《江苏省城市规划管理技术规定》的规定，作出不予行政许可决定并无不当。上诉人纪**要求被上诉人为其补办证明并赔偿损失没有法律依据，对其上诉意见不予采纳。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人纪**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月九日