安吉县城市管理行政执法局与张*行政执法局一案二审行政判决书

审理经过

上诉人张*、陈**、张*与上诉人安吉县人民政府昌硕街道办事处（以下简称昌硕街道办）、被上诉人安吉县城市管理行政执法局（以下简称安**管局）行政强制一案，德**民法院于2014年11月27日作出（2014）湖德行初字第29号行政判决，张*、陈**、张*、安吉县人民政府昌硕街道办事处不服，向本院提出上诉。本院于2015年2月3日受理后，依法组成合议庭，并于2015年2月10日公开开庭审理了本案。上诉人张*、陈**及其委托代理人季**，上诉人张*的委托代理人张*，上诉人安吉县人民政府昌硕街道办事处的委托代理人潘**、尹*，被上诉人安吉县城市管理行政执法局的委托代理人黄*、邹**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：浙江**地管理局于1997年5月20日分别与安*县**民委员会及安***制品厂签订国有土地使用权出让合同。同日，原告张*又分别与安*县**民委员会及安***制品厂签订国有土地使用权转让合同，受让坐落于递铺镇范坛村的国有出让工业用地共计2531.0平方米，同时受让地上部分房产。其中原告张*、陈**在出让范围内已办理房产手续的建筑面积分别为122.24平方米、8.7平方米、159.15平方米、73.41平方米；原告张*在出让范围内已办理房产手续的建筑面积为291.8平方米，三原告上述房屋面积共计655.3平方米。后至2000年5月，因上述出让用地范围面积超过208.6平方米，原告张*又另行补办国有土地使用权出让手续，变更用地登记面积为2739.7平方米。原告张*自1997年5月受让国有土地之后，在未得到城乡规划主管部门审批的情况下，在上述用地范围内，先后在原有建筑上通过加层、扩建等方式，新增房屋建筑面积为1798.36平方米。三原告将上述所建房屋用作农家乐、厂房、出租，直至2014年1月被拆除。2013年7月24日原安*县递铺镇政府向原告张*发出《拆违通知书》，责令原告张*在接到本通知书后于2013年7月31日前自行拆除；逾期不拆除或拆除不到位，政府将依法组织强制拆除。2014年1月11日和1月18日被告安*城管局分别作出行政处罚告知书。随后，在充分听取原告张*的陈述辩解后，被告安*城管局于2014年1月22日作出安执罚字［2013］第079号行政处罚决定书，责令原告张*自行政处罚决定书送达之日起十五日内拆除上述1798.36平方米违法建筑；对限期拆除决定当事人逾期不自动履行的，依法申请安*县人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。后该份行政处罚决定书未能邮寄送达至原告张*手中。同日，原安*县递铺镇人民政府对三原告所有房屋组织实施了强制拆除。后三原告不服，于2014年曾向浙江省长兴县人民法院就房屋被拆一事提起诉讼，湖州**民法院二审最终裁定，由于安*县递铺镇人民政府于2014年2月17日被撤销后，设立安*县人民政府递铺街道办事处、安*县人民政府昌硕街道办事处、安*县人民政府灵峰街道办事处，而涉案建筑所处的范谭社区归属被告昌硕街道办管辖，故本案适格被告为昌硕街道办。

一审法院认为

原审法院认为，本案争议焦点主要有以下三方面：一是三原告被拆房屋性质的认定。二是被告安*城管局是否对三原告房屋实施了强拆。三是被告所实施的强拆行为是否合法。

对于争议焦点一，原审法院认为三原告所持有的五本房产证能够证明三原告享有655.3平方米的房屋所有权。而依据被告所提交的安集建（97）字第50182号《集体土地建设用地使用证》、安集建（97）字第50183号《集体土地建设用地使用证》，可以通过上述建设用地使用证上后附的图示明确显示出原告张*、陈**在1997年受让土地上时所享有的房屋面积以及房屋位置。而依据原、被告双方都提交的证号为安吉国用（2000）字第401-380号《中华人民共和国国有土地使用证》，亦可以发现三原告在2000年在受让土地上时所享有的房屋面积以及房屋位置。因此，原告主张其他共计1798.36平方米建筑建造于1997年之前的说法，没有证据能够证明，原审法院对此主张不予认可。对于原告主张上述1798.6平方米建筑至今已超过二年的行政处罚时效，原审法院认为因违法建筑存在继续状态，故不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现不再处罚的规定。综上，原审法院认为三原告共计1798.36平方米建筑系违法建筑。

对于争议焦点二，原审法院认为根据原告提交的《2014年1月22日县人大代表、政协委员视察“山清水净”集中推进日活动指南》、照片以及庭审中被告昌硕街道的自认，可以确认原安*县递铺镇人民政府组织实施了强拆行为，而原安*县递铺镇人民政府虽已被撤销，但被告昌硕街道办作为其合法的继受主体，是本案适格的被告，被告昌硕街道办仍应当对原安*县递铺镇人民政府的行为负法律责任。对于被告安*城管局是否参与了本案强拆，由于三原告并未提供相关的证据能够足以证明被告安*城管局参与了此次拆除行为。而从被告安*城管局所提供的证据中也可以确认其是依照行政处罚法之规定，按照程序对三原告之违法建筑进行行政处罚。故对三原告主张的被告安*城管局参与此次拆除行为原审法院不予支持。

对于争议焦点三，被告昌硕街道办主张被诉强制拆除行为系依据三原告违反水利治理相关法律规定以及浙江省关于三改一拆之规定。原审法院认为，被告昌硕街道办适用《中华人民共和国水法》及《中华人民共和国河道管理条例》等水利治理相关法律规定，理由并不充分，且被告昌硕街道办在2013年7月24日向原告张*发出《拆违通知书》后，对三原告所有的共计2453.66平方米房屋强制拆除的行为亦违反《浙江省违法建筑处置规定》第十四条、十七条、十九条规定以及《中华人民共和国行政强制法》之相关规定，未履行公告、催告、给予当事人合理的申辩、陈述权利等法定程序。同时，被告昌硕街道办在举证期间内也未提出任何程序方面的证据。故被告昌硕街道办在程序上严重违法，缺乏法律依据。因该行政行为不具有可撤销的内容，且原告仅提出合法性审查的请求，故原审法院依法确认该具体行政行为违法。被告昌硕街道办辩称拆除本案争讼房屋的行为是合法的，不存在违法行为，与事实不符，也没有法律依据，原审法院不予采纳。综上，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认被告安吉县人民政府昌硕街道办事处对原告张*、陈**、张**的坐落于安吉县递铺镇范*社区共计2453.66平方米房屋强制拆除的具体行政行为违法。二、驳回原告张*、陈**、张*其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告安吉县人民政府昌硕街道办事处负担。

上诉人诉称

上诉人张*、陈**、张**，上诉称：张*、陈**、张*对原审判决确认昌硕街道办对其2453.66平方米房屋强制拆除的具体行政行为违法予以认可，对第二项驳回其他诉讼请求的判决不予认可。张*、陈**、张*认为一审判决对昌硕街道办的具体强制行为认定事实清楚，对安**局组织参与强制具体行政行为认定事实不清，特别是在判决中作出“三原告共计1798.36平方米建筑系违法建筑”的认定违反《行政诉讼法》相关规定。一、安**局组织参与拆除其合法房屋事实成立。安**管局是侵权责任单位，从张*、陈**、张*向法庭提交的照片和安**管局对其作出的处罚通知、决定看，一系列证据证明安**管局是组织昌硕街道办参与拆除其农家乐经营用房的实施单位，一审判决以安**管局的陈述作为定案依据，违反了《行政诉讼法》第二条、第五十四条的规定。二、一审判决没有作出违章建筑认定的权利。《行政诉讼法》规定，人民法院在行政案件审理过程中乃一事一议，只对被诉行政部门作出的具体行政行为的合法性进行审理，不对其他行政部门的违法行为进行认定。本案中，张*、陈**、张*的诉求是“请求确认二被告拆除原告房屋行政行为违法”，不是请求确认安**管局对其作出的行政处罚决定程序是否违法，一审判决的认定明显违反《行政诉讼法》中相关规定和当事人的诉请。张*、陈**、张*请求二审法院：一、依法改判德清县人民法院（2014）湖德行初字第29号行政判决第二项判决内容；二、依法对（2014）湖德行初字第29号行政判决的部分事实认定予以纠正。

上诉人昌**道办不服，上诉称：昌**道办认为一审判决认定其对张*、陈**、张*的违法建筑拆除在程序上严重违法、缺乏法律依据，属于适用法律错误。一、昌**道办有权依据《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国水法》等水利治理相关法律规定对张*、陈**、张*违法建筑实施拆除工作。根据浙江省及安吉县人民政府的要求，“三改一拆”行动实行综合执法、合力推进的工作机制。在此机制上，浙江省人民政府及安吉县人民政府均出台相关文件赋予昌**道办实施强制拆除的权利。《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）、《中共**办公室、安吉县人民政府办公室关于开展“三改一拆”工作的实施意见（试行）》（安委办发[2013]36号）两份文件均规定在“三改一拆”过程中“各乡镇（街道、管委会）、城**司是辖区查违、拆违工作实施主体，国土、城管执法等相关部门为查违工作法律主体；相关部门要按照责任分工，积极履行职责，合力解决好违法建设拆除过程中出现的重点、难点问题。”因此，虽然依据水利治理相关法律规定，查处违法建筑的主体是水利治理相关单位，但根据前述两份文件的规定以及统一执法的大趋势下，昌**道办有权对张*、陈**、张*的违法建筑实施拆除。二、原审判决认定昌**道办未依法给予张*、陈**、张*陈述、申辩的权利与事实不符。根据浙政发[2013]12号、安委办发[2013]36号文件规定，在对张*、陈**、张*的违法建筑查处过程中，原安吉县递铺镇人民政府是拆违工作实施主体，而安**管局负责查违法律工作，即安**管局一审答辩的“按行政处罚的具体程序规定”处理。二者是有机结合的，缺一不可，昌**道办的拆除行为是建立在安**管局查处违法建筑的法律程序基础上的，而安**管局在走法律程序时已经给张*、陈**、张*充分的陈述、申辩权利。三、昌**道办拆除张*、陈**、张*违法建筑系为维护公共利益。2012年8月18日经安吉县水利局批准建设浒溪河道范潭段右岸堤防二期工程，项目建设地点为浒溪河道城南新区至云鸿西桥，新建堤防长865米，防洪标准为50年一遇。浒溪河道整治项目是安吉县西苕溪治理的重要环节，也是实现“五水共治”的重要内容，更是切实关系到河道附近居民人身、财产安全的项目，为确保浒溪右岸堤防工程能在2014年汛期到来之前完工，保障浒溪两岸人民群众生命安全不受危害，2014年1月22日原递铺镇人民政府组织实施了拆除工作。该拆除工作虽然存在程序上的瑕疵，但并不构成严重程序违法，不应当认定为具体行政行为违法。综上，昌**道办认为为维护公共利益，其有权对张*、陈**、张*的违法建筑实施拆除，且实施拆除行为是建立在张*、陈**、张*的违法建筑已经查清的事实基础上的，故不应当认定上诉人实施拆除的具体行政行为违法。故上诉人昌**道办请求二审法院：依法撤销德清县人民法院（2014）湖德行初字第29号行政判决，判决驳回张*、陈**、张*的全部诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人安**管局答辩称：一、安**管局对于昌硕街道办的上诉意见不持异议，其上诉观点理由请求二审法院审查。二、需要对于“三改一拆”工作的实施主体与法律执法行政查处处罚主体之间的关系作出说明，根据安**委、县政府的工作部署，确实明确了乡镇（街道、管委会）、城**司是辖区内查违、拆违工作实施主体；国土、城管执法等相关部门为查违工作法律主体的分工，安**管局认为上述分工正确，安**管局对于城市辖区违章建筑查处按法律程序进行，在查明事实依据法律，作出处罚决定书生效后，依法申请安吉县人民政府审查后，责成有关部门实施强制拆除。按规定程序，县人民政府根据生效的行政处罚决定书责成相关部门作为实施主体进行强制拆违工作。所以，上述两种主体关系是在法律规定的程序下联系进行的，相反，不能错误理解本案拆违工作同安**管局的相互联系。本案中原递铺镇人民政府对张*、陈**、张*的违章建筑强制拆除的行为同安**管局在法律程序上没有联系，唯一具有联系的是安**管局在实体事实上予以证明张*、陈**、张*的1798.36平方米房屋为违章建筑的性质事实。

本院查明

二审庭审过程中，各方当事人围绕一审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确等争议焦点进行了充分辩论。

上诉人张*、陈**、张*在二审期间向本院提交了如下证据材料：1.安**理委员会的信息公开答复，证明浒溪河二期工程没有土地征收以及规划出让的批准文件，同时也没有征收征用的公告、方案，昌硕街道办和安**管局拆除涉案房屋打着公共利益的理由不存在；2.湖州市水利局答复，证明浒溪河道范潭段右岸堤防二期工程的项目不存在；3.安吉县发展改革与经济委员会信息公开答复，证明浒溪河道范潭段右岸堤防二期工程没有立项批复；4.安吉县国土资源局的信息公开答复，证明涉案房屋所在的土地目前为止没有被挂牌、出让，土地使用权还属于张*、陈**、张*所有。经庭审质证，上诉人昌硕街道办认为上诉人张*、陈**、张*提交的证据2讲得很清楚，项目是存在的只是没有到水利局备案，其他证据与本案没有关联性，申请的信息不存在并不代表项目不存在；被上诉人安**管局认为上诉人张*、陈**、张*提交的证据与本案没有关联性。本院经审查认为，上诉人张*、陈**、张*在二审中提交的证据与本案缺乏关联性，本院不予采信。

双方当事人一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查，本院经审理确认的事实与一审一致。

本院认为

本院认为，关于本案部分涉案房屋是否属于违法建筑的问题，根据安**（97）字第50182号和安**（97）字第50183号《集体土地建设用地使用证》及其附图显示，上诉人张*、陈**、张*在1997年受让土地时，该土地上的房屋面积为600多平方米，因此上诉人张*、陈**、张*提出的另有1798.36平方米建筑建造于1997年之前的主张缺乏事实依据，本院不予支持。一审判决根据新增1798.36平方米建筑未得到城乡规划主管部门审批的实情，认定该1798.36平方米建筑系违法建筑也并无不当。具体行政行为由谁实施的举证责任应由起诉方承担，上诉人张*、陈**、张*未能提供相关的证据证明被上诉人安**管局参与实施了被诉拆房行为，故上诉人张*、陈**、张*提出的被上诉人安**管局也是被诉拆房行为的实施主体的上诉意见缺乏事实依据，本院不予支持。本案被诉行政行为属于行政强制行为，上诉人昌硕街道办未能就其实施的行政强制行为提供任何行政强制程序的证据，故上诉人昌硕街道办提出的被诉行政行为合法的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人张*、陈**、张*和上诉人昌硕街道办的上诉理由不足，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人张*、陈**、张*和上诉人安吉县人民政府昌硕街道办事处各负担25元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一五年三月二十四