陈**与乳源瑶族自治县大桥镇人民政府城乡规划行政强制纠纷二审判决书

审理经过

上诉人“大桥镇政府”因与陈**城乡规划行政强制一案，不服乳源瑶族自治县人民法院于2014年12月17日作出的（2014）韶乳法行初字第11号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月16日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月30日进行了法庭询问。本案现已审理终结。

本院查明

本院查明：2014年1月，陈**在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下，在广东省乳源瑶族自治县大桥**委员会岭下村民小组X327线公路旁的农村集体经济组织的土地上施工，建设房屋。

2014年1月24日，“大桥镇政府”作出乳桥府责拆告字（2014）第001号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，内容为：“经查，陈**在大桥镇红星村委岭下村小组（X327线公路旁）的耕地上擅自兴建建筑物，建成264平方米砖混结构为一层楼房住房的行为，该房屋系违法建筑物。陈**擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本单位拟作出责令限期拆除违法建筑决定。如你对上述告知内容有异议，根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，可以于2014年1月28日前到大桥镇人民政府进行陈述或申辩。逾期视为放弃陈述或申辩。”

同日，“大桥镇政府”向陈**送达了该《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。

2014年1月29日，“大桥镇政府”作出乳桥府限拆决字（2014）第001号《限期拆除违法建筑决定书》，内容为：“当事人：陈**。地址：乳源瑶族自治县大桥镇红星村委岭下村小组。经查，你未经规划部门批准，擅自在乳源瑶族自治县大桥镇红星村委岭下村小组耕地上搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，本单位责令你自本决定书送达之日起七日内自行拆除违法建筑。如你不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，依法向乳源县人民政府申请行政复议，也可以在三个月内直接向乳源县人民法院起诉。行政复议和行政诉讼期间，本决定不停止执行。逾期不申请行政复议或不提起行政诉讼，又不履行本决定的，本单位将依法强制拆除。”

同日，“大桥镇政府”向陈**送达了该《限期拆除违法建筑决定书》。

2014年2月10日，“大桥镇政府”作出乳桥府限拆催字（2014）第001号《限期拆除违法建筑催告书》，内容为：“当事人：陈**。地址：乳源瑶族自治县大桥镇红星村委岭下村小组。你在乳源瑶族自治县大桥镇红星村委岭下村小组搭建违法建筑，本府于2014年1月29日向你送达了《限期拆除违法建筑决定书》（文书编号：乳桥限拆决字（2014）第001号）。因你在规定期限内未拆除兴建的建筑物，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，现依法向你催告，限你在收到本催告书之日起7日内拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。对上述催告，你有权进行陈述和申辩，如你需要进行陈述和申辩，请在接到本《行政强制执行催告书》之日起三日内到大桥镇人民政府进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩的权利。”

同日，“大桥镇政府”向陈**送达了该《限期拆除违法建筑催告书》。

2014年5月8日，“大桥镇政府”作出乳桥府强拆决字（2014）第001号《强制拆除违法建筑决定书》，内容为：“违法当事人：陈**。地址：乳源**星村委会岭下村。案由：违法建设。违法事实：陈**未经审批在耕地上兴建264平方米的建筑物。经查，你在大桥镇红星村委岭下小组（X327线公路旁）的耕地上擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定。大桥镇人民政府已于2014年1月29日发出《限期拆除违法建筑决定书》（文书编号：乳桥府限拆决字（2014）第001号），并于2014年2月10日向你发出《限期拆除违法建筑催告书》（文书编号：乳桥府限拆催字（2014）第001号）限你在规定限期内拆除上述违法建筑。经查，你在规定期限内未拆除上述违法建筑，你违法建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，属于违法建设行为。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条和《行政强制法》第三十七条第一款的规定，本单位将于2014年7月3日组织实施强制拆除。如你不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，依法向乳源县人民政府申请行政复议，也可以在三个月内直接向乳源县人民法院起诉，行政复议和行政诉讼期间，本决定不停止执行。”

同日，“大桥镇政府”向陈**送达了该《强制拆除违法建筑决定书》。

2014年6月25日，“大桥镇政府”作出乳桥府强拆通字（2014）第001号《强制拆除违法建筑通知书》，内容为：“当事人：陈**。地址：大桥镇红星村委岭下村小组（X327线公路旁）。你在大桥镇红星村委岭下村小组（X327线公路旁）的耕地上擅自兴建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，本单位已于2014年1月29日发出《限期拆除违法建筑决定书》（文书编号：乳桥府限拆决字（2014）第001号），并于2014年2月10日向你发出《限期拆除违法建筑催告书》（文书编号：乳桥府限拆催字（2014）第001号），限你在规定限期内拆除上述违法建筑。因你迄令仍未自觉履行，且未在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，本单位将于2014年7月3日组织有关部门依法予以强制拆除。强制拆除所涉及你的材料、物品清理、搬移、保管，由你自行负责。”

同日，“大桥镇政府”向陈**送达了该《强制拆除违法建筑通知书》。

2014年7月3日，“大桥镇政府”强制拆除陈**在广东省乳源瑶族自治县大桥**委员会岭下村民小组X327线公路旁的农村集体经济组织的土地上兴建的房屋。

2014年10月13日，陈**向原审法院起诉，诉讼请求：确认“大桥镇政府”于2014年7月4日拆除陈**位于广东省乳源**村民委员会岭下村民小组房屋的具体行政行为违法。

案经原审法院受理后，于2014年10月22日向“大桥镇政府”送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、诉讼须知、廉政监督卡等文书，其中在原审法院的《举证通知书》中告知以下有关内容：“三、当事人应当在接到本通知书之日起在开庭前或者法院指定的交换证据之日内完成举证。如果因客观原因无法完成举证的，应在举证期限届满前，向人民法院提出延期申请。”

案经原审法院审理后认为：虽然，陈**未经政府有关职能部门批准，又未取得房屋建筑许可，在农村集体经济组织的土地上擅自建房，属于违法建筑。但是，法院于2014年10月22日向“大桥镇政府”送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书后，“大桥镇政府”于2014年11月18日向法院提交答辩状和证据。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”因此，“大桥镇政府”无正当理由逾期向法院提供证据，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，“大桥镇政府”应当承担本案的不利后果。综上所述，“大桥镇政府”于2014年7月3日拆除陈**房屋的具体行政行为没有证据、依据。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，判决：“大桥镇政府”于2014年7月3日对陈**实施行政强制拆除房屋的具体行政行为违法。

上诉人“大桥镇政府”不服原审法院判决上诉称：一、陈**向原审法院提起诉讼超过了诉讼时效。“大桥镇政府”在发现陈**未经申请批准依法取得宅基地使用证和建设许可证擅自建设的违法建筑后，依照法定程序，于2014年7月3日依法组织拆除了陈**的违法建筑。陈**于2014年10月21日向原审法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，陈**应当在2014年10月3日前向人民法院提起诉讼。本案中，陈**在“大桥镇政府”依法作出具体行政行为之后，并未在三个月内提起诉讼，明显超过了诉讼时效，“陈**”应当承担败诉的后果，其胜诉权不应当得到支持。二、原审法院适用法律错误。“大桥镇政府”于2014年10月22日收到原审法院送达的（2014）韶乳法行初字第11号《举证通知书》，告知“大桥镇政府”在接到《举证通知书》之日起在开庭前或者法院指定的交换证据之日内完成举证。“大桥镇政府”依照《举证通知书》的要求，于2014年11月18日，即在2014年11月18日开庭前提交了作出具体行政行为的证据、依据。但在一审期间，原审法院认为“大桥镇政府”无正当理由逾期提供证据，认为“大桥镇政府”的具体行政行为没有证据、依据，进而由“大桥镇政府”承担本案的败诉后果适用法律不正确。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第八条的规定，人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。据此规定，原审法院在程序上存在瑕疵，未依法明确告知“大桥镇政府”相关的诉讼权利。综上所述，“大桥镇政府”认为陈**向原审法院提起的诉讼超过诉讼时效，且原审法院的审理程序存在瑕疵，导致作出不合理的判决。上诉请求：撤销原判，依法改判。

被上诉人陈**答辩则认为：一、陈**没有违反诉讼时效的规定。（一）《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”（二）“大桥镇政府”未告知陈**诉权或者起诉期限的事实是清楚、明确的。二、原判适用法律正确。综合上述事实和理由，请求法院驳回“大桥镇政府”的诉讼请求。

本院认为

本院认为：“大桥镇政府”于2014年7月3日对陈**实施行政强制除房屋的具体行政行为程序不合法。

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案“大桥镇政府”强制拆除陈**在广东省乳源瑶族自治县大桥**委员会岭下村民小组X327线公路旁的农村集体经济组织所有土地上兴建的房屋之前，除了在2014年1月29日作出乳桥府限拆决字（2014）第001号《限期拆除违法建筑决定书》，在2014年2月10日作出乳桥府限拆催字（2014）第001号《限期拆除违法建筑催告书》，在2014年5月8日作出乳桥府强拆决字（2014）第001号《强制拆除违法建筑决定书》，在2014年6月25日作出乳桥府强拆通字（2014）第001号《强制拆除违法建筑通知书》完成了大部分程序之外，在法定的举证期限之内，未提供证据说明其已就即将强制拆除的陈**违法建设的房屋的行为发出了公告，遗漏了行政机关强制拆除建筑物、构筑物应当予以公告的重要程序，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。

至于“大桥镇政府”上诉提出陈**超过诉讼时效的问题，经查不能成立：一、诉讼时效与起诉期限属于不同的法律概念。虽然，诉讼时效与起诉期限均有2年与20年的时间限度，仅从该数字上容易让人误认为是相同的法律概念。但是，民法通则规定当中的“诉讼时效”，属于实体权利，主要由被告行使，被告可以主张或者放弃该权利，人民法院在被告主张该权利后，依法作出的实体处理结果是判决；而行政诉讼司法解释当中的“起诉期限”，属于程序上的问题，主要由法院依职权主动审查，不以被告主张或者放弃作为行使权利的依据，人民法院对经过审查后认为原告起诉超过起诉期限作出的处理结果是裁定，即裁定驳回起诉。二、告知起诉期限与起诉期限属于不同的法律概念。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，其实是一种行政机关告知相对人起诉的期限，即在法律、法规、规章没有规定相对人对行政机关的具体行政行为不服起诉期限时，行政机关可以根据该条规定告知当事人可以在三个月内向人民法院提起行政诉讼的最长期限，相对人在被告知诉权和诉期为三个月时，相对人应当在三个月内起诉的期限，即行政机关告知了诉权和起诉期限时，相对人应在最长不超过三个月的期限内提起行政诉讼。而《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款有关：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”的规定，是行政机关作出具体行政行为，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限为2年。换言之，如果告知了相对人诉权或起诉期限，起诉期限最长不超过3个月；如果没有告知相对人诉权或起诉期限，从相对人知道具体行政机关内容之日起算，起诉期限最长不超过2年。三、于“大桥镇政府”在2014年7月3日实施强制拆除陈**在广东省乳源瑶族自治县大桥**委员会岭下村民小组X327线公路旁的农村集体经济组织的土地上兴建的房屋的行为而言，完整实施行政强制执行行为的程序，应当是符合《中华人民共和国行政强制法》规定的每个程序，本案“大桥镇政府”强制执行陈**财产，属于建筑物、构筑物，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关应当作出限期自行诉除的公告，当事人亦有权在法定期限内对公告申请行政复议或者提起行政诉讼。故“大桥镇政府”实施强制执行前告知当事人诉权或者起诉期限的文书，应当包括公告。由于“大桥镇政府”只在2014年2月10日作出乳桥府限拆催字（2014）第001号《限期拆除违法建筑催告书》告知了三日的陈述和申辩期，于2014年5月8日作出乳桥府强拆决字（2014）第001号《强制拆除违法建筑决定书》，告知了六十日申请行政复议期以及三个月的起诉期，没有依法发出公告，没有完整地完成实施行政强制执行前的所有程序，导致不能产生“强拆”前公告告知具体行政行为的诉权和起诉期限的行为，故本案陈**的起诉期限应当按照2年而不是3个月的起诉期限计算。

对于“大桥镇政府”上诉提出原审法院在举证通知中告知举证在开庭前的问题。如前所列，原审法院送达的《举证通知书》有关：“三、当事人应当在接到本通知书之日起在开庭前或者法院指定的交换证据之日内完成举证。如果因客观原因无法完成举证的，应在举证期限届满前，向人民法院提出延期申请。”的内容，确实告知“大桥镇政府”在开庭前或者法院指定的交换证据之日完成举证。虽然，原审法院在该法律文书上所写内容表述不当，误导了“大桥镇政府”。但是，“大桥镇政府”作为乡（镇）一级人民政府，应当知道《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款有关：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”的规定，应当严格按照法律的规定在十日内自行向人民法院递交答辩状及有关材料，避免在参与行政诉讼过程中程序上出现问题。由此可见，“大桥镇政府”未按照法律规定期限提交作出具体行政行为的证据，主要责任在于“大桥镇政府”。

综上所述，“大桥镇政府”上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由“大桥镇政府”负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十日