彭志省与珠海市国土资源局其他二审行政裁定书

审理经过

上诉人彭志省因与被上诉人珠海市国土资源局、第三人广东省**市分公司土地行政登记一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第156号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2010年7月6日，原珠海市邮政局向珠海市**新区分局递交《关于请求对原下栅邮局历史用地确认的函》，请求将位于金鼎金峰中路194号原下栅邮局的历史用地1638.5平方米确权至原珠海市邮政局名下。2013年4月10日，珠海市**新区分局以张贴及登报等形式发布涉案土地的《土地使用权确权公告》，公告期间，未有单位或个人提出异议。2013年6月3日，珠海市**新区分局作出珠国土确字（2013）第001号《珠海市土地使用权确认通知书》，确认涉案土地使用权人为原珠海市邮政局，用地面积1638.5平方米，并告知原珠海市邮政局到各相关单位完善用地手续。彭**认为其权益受到侵害，向法院提起行政诉讼，要求撤销珠国土确字（2013）第001号《珠海市土地使用权确认通知书》。本案诉讼过程中，原珠海市邮政局因彭**提交的《金鼎旧邮电所委托管理书》不是该局文件，涉嫌伪造，于2013年12月26日向公安机关报案并同时要求进行相关证据的鉴定，经鉴定，《金鼎旧邮电所委托管理书》上的“珠海市邮电局”字样印文为彩色打印机打印形成。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，提起行政诉讼应当符合法定条件，其首要条件是起诉人必须具有原告诉讼主体资格。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该规定表明，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，具有原告诉讼主体资格，可以依法提起行政诉讼。所谓“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指相对人的权利义务受到实际影响。首先，彭**提交的“珠国土高新函（2011）130号《关于金鼎市场及金鼎邮电所用地权属情况的复函》、《关于终止原珠**政局对金鼎旧邮所的使用权和关于金鼎旧邮所归还我山头坊股份合作公司的申请》、关于和彭**按《共同开发意向书（即合同）》开发商铺、重建关于金鼎旧邮局土地属山头坊股份合作公司村民同意签名、《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》、《金鼎旧邮电所委托管理书》”等证据中，均盖有“珠海市香洲区人民法院校对章”，此外，其中部分证据还添加手写内容。如珠国土高新函（2011）130号《关于金鼎市场及金鼎邮电所用地权属情况的复函》添加手写内容“经查证，金鼎邮电所用地所有权属山头坊股份合作公司……，并以此复函为准。2013.5.28.”。《关于终止原珠**政局对金鼎旧邮所的使用权和关于金鼎旧邮所归还我山头坊股份合作公司的申请》添加手写内容“该地终止珠海邮政局使用权后，该地使用权归彭志权所有。2013.5.28.”。关于和彭**按《共同开发意向书（即合同）》开发商铺、重建关于金鼎旧邮局土地属山头坊股份合作公司村民同意签名，添加手写内容“该地所有权属山头坊，使用权属彭**。2013.5.28.”等，均在添加的手写内容上加盖“珠海市香洲区人民法院校对章”。经被告与原珠**政局质证，均认为这些证据的手写内容自行添加，有违常理，且人民法院不会在原告的证据上盖“珠海市香洲区人民法院校对章”进行校对，更不会未经审判，就于2013年5月28在原告与他人的《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》、《金鼎旧邮电所委托管理书》上为原告的权属进行确认，原告提交的凡加盖“珠海市香洲区人民法院校对章”的证据，均不具有证据的真实性，更不具有证据的合法性和关联性，应属假证。鉴于上述情况，由于本案立案时间为2013年10月14日，原审法院对涉案证据于2013年5月28日加盖“珠海市香洲区人民法院校对章”一事进行调查，原告解释涉案“校对章”是在另案中“由珠海市香洲区人民法院103资料中转室的工作人员盖的，大概是（2013年）5月份盖的章，具体日期不记得了。”“不清楚为什么会在这里盖章。”至于证据中添加的手写内容，原告也以“时间太长了，我忘记了，也许是我朋友或律师手写的”作答。为此，原审法院特向原告所说的原审法院“103资料中转室”调查，经主管部门立案一庭书面回复，确认该“103资料中转室”工作人员从未在原告的涉案证据上为其盖“珠海市香洲区人民法院校对章”，其职责是负责诉讼资料收转，并无对当事人提供的材料进行核对的职责，强调只收转证据材料的复印件，而且立案一庭也不会为公民和其他行政机关、企业等当事人的权利、权属文件上，用原审法院名称的“校对章”进行确认，也不具对当事人的资料文件上进行校对的职能或义务。原审法院认为，经调查表明，原告所提交以上盖有原审法院“校对章”的证据，不能证明是原审法院工作人员所为；而且，原告对涉案证据为何盖上原审法院“校对章”一事的解释有违常理，且被告与原珠**政局均不认可上述证据具有证据的真实性和合法性。所以，原审法院确认原告提交证据中所盖原审法院“校对章”均是虚假的，相应的手写内容也是原告自行添加，均不具有真实性与合法性，不能作为认定原告与涉案用地或建筑物存在权益的依据。其次，彭**所提交盖有原珠**政局公章的《金鼎旧邮电所委托管理书》，内容为原珠**政局委托原告对金鼎旧邮电所物业商铺享有收益权、使用权，原珠**政局对此明确表示不是该局文件，且从未委托彭**享有以上权益。最后，2012年9月17日，珠海市香**合作公司（以下简称山头坊股份合作公司）出具的《关于收回邮政局位于金鼎金峰中路194号下栅旧邮局土地争议报告的通知》，该通知已声明对涉案土地权属无异议，1990年7月31日，珠海市香洲区金鼎镇人民政府出具的《证明》明确表示涉案土地权属应为原珠**政局下属的邮政支局。除此之外，原告提交的其他证据，也不能证明原告与涉案用地、建筑物存在权属或权利关系。彭**与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，即不具有原告诉讼主体资格，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回彭**的起诉。

彭志省的一审诉讼请求为：撤销珠海市**新区分局于2013年6月3日颁发给原珠海市邮政局的《土地使用权确认通知书》。

上诉人诉称

彭**不服原审判决向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或将本案发回重审。主要事实和理由如下：（一）彭**在金峰中路194号（下栅旧邮所）1638.5平方米土地上建了176.25平方米楼房商铺，依据物权法，彭**是该楼房的物权所有人，同时彭**与该地原权利人山头**作公司进行合作开发，彭**是该地的合法授权开发人、指定重建人，彭**是本案法律上的利害关系人，是适格原告。另彭**与原珠**政局之间的民事纠纷案中，一审法院已经查明，涉案地的原权利人为山头**作公司，彭****合作公司存在合作合同关系，双方有债权债务关系。（二）上栅村委会、金**委会1990年非法出让、转让原由山头**作公司使用的土地给原珠**政局的行为应认定无效。《广东**民法院关于审理集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案若干问题指导意见》第16条已明确规定，对于当事人非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设而签订的合同，仍应认定为无效。根据《土地管理法》第七十八条的规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（三）《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力；第三十四条规定，无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物；第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。且下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；第六十条规定，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委会代表集体行使所有权。彭**所建楼房是在珠海**源局于2013年确权前的2012年4月建好的，彭****合作公司的《合作合同》约定通过诉讼途径起诉珠海**源局和原珠**政局，而目前山头**作公司还没有起诉，彭**也还没有通过诉讼起诉山头**作公司。在另案的民事纠纷案中，一审法院认定了该地原权利人为山头**作公司或村民组织的，但原珠**政局并未对山头**作公司和村民集体、彭**进行补偿。山头**作公司原法定代表人欧某某（兼任下栅居委会主任、书记）是受到原珠**政局与珠海**源局协同某部门负责人施加了压力，不得已才个人写出的放弃收回争议报告即《关于收回邮政局位于金鼎金峰中路194号下栅旧邮局土地争议报告的通知》，原珠**政局与珠海**源局是采取胁迫的手段串通行政部门才取得的证据，法律上应当无效，没有通过村民集体大会，不是村民集体意志的真实表现，一审法院并未对此向村民集体作出真实的审查。1990年7月31日，珠海市香洲区金鼎镇人民政府出具的《证明》彭**认为也应当无效，因为当时的金鼎镇镇政府无权批地，要县级以上机关才有批地资质，而在该证明上是相邻单位的上栅村盖具的公章，而不是原权利人山头**作公司盖的公章，属于越权。对于《金鼎旧邮电所委托管理书》一事，彭**当时在一审确实提交了复印件并告知法官该事实，原件交到一审法院103室，但后来民庭法官说没有移交给他们，彭**还有交给一审法院该证据原件的证据。对于一审法院提到涉及盖具法院校对章一事，不是本案争议的焦点，那是法院工作人员把该校对章作为接收诉讼资料专用章用。至于添加的内容，并不是彭**笔迹所为，该字内容并不是代表法院审批意见，只是一种参考意见。珠海**源局通过上栅村越权配合违规颁发“确权通知书”的时间是2013年6月。由于珠海**源局、原珠**政局未对原山头**作公司权利人和合作方的彭**（建176.25平方米楼房）进行征收和补偿，违规颁发确权通知书给原珠**政局，影响了相对人即彭****合作公司约定的对涉案地的开发、重建，侵犯了彭**的合法权益。《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院执行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”彭**的相关证据于去年已经珠海**记中心盖章，虽然没有领取房产证，但已经属于进行初始登记，珠海**记中心盖章认可彭**是涉案地与原珠**政局共同共有的使用权人，但珠海**记中心得知彭**与原珠**政局有争议并在诉讼阶段，所以才暂停登记发证。因此，原一审法院驳回彭**的诉求不合理，显失公正，一审法院事实认定不清，证据不足，适用法律错误，程序违规，请求二审法院撤销一审法院裁决，依法改判或将本案发回重审。

被上诉人辩称

针对彭志省的上诉，珠海市国土资源局答辩称，一、彭志省不是山头**作公司这一集体经济组织的成员，无权就涉案土地权属主张权利或提出异议。彭志省的身份资料显示其非山头**作公司这一集体经济组织的成员，一审中也未能提交相关证据证明其是山头**作公司这一集体经济组织的成员或取得山头**作公司授权代表集体经济组织提起诉讼。其以个人名义起诉称涉案土地系山头**作公司所有，要求撤销珠海市国土资源局对涉案土地的确权结果缺乏法律依据。按现行法律规定，非利害关系人无权就土地权属主张权利或提出异议。二、彭志省所提交证据多为变造后的假证，不能证明其与涉案土地有权属或权利关系。彭志省所提交的证据，经质证，发现大部分证据均为变造后的假证，不能证明彭志省所陈诉的事实，更不能作为作为定案证据。一审法院在裁定中对彭志省的证据做了详细的分析，明确指出彭志省证据存在的缺陷，不能够达到证明目的，同时也不能证明彭志省与涉案土地有权属和权利关系。三、彭志省不具备诉讼主体资格。法律规定与行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织具有原告诉讼主体资格。根据行政诉讼法律的规定，彭志省不具备行政诉讼原告诉讼主体资格。因此，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。

第三人广东省**市分公司答辩称，（一）原审法院事实认定准确，彭**与涉案土地或建筑物无权益关系，彭**不具备行政诉讼主体资格。彭**一再强调其与山头**作公司有合同合作关系，证明其是涉案土地权属的利害关系人，但彭**一审提交的有关这方面的证据经一审法院认定均不具有证据的真实性，更不具有证据的合法性和关联性，应属假证。相反，山头**作公司分别于2012年4月5日和5月15日向有关部门和公众发出《公告》和《情况反映》，声明下栅旧邮局土地上的建筑物是归原珠海市邮政局所有，与山头**作公司无关；山头**作公司并没有委托任何单位或个人将金鼎旧邮局物业对外出租；现彭**的做法已违背了我公司与他签订意向书里面的内容，他所做的事情与本公司无关。因此，彭**与涉案用地、建筑物并无权属或权利关系，并不具备行政诉讼的主体资格。（二）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”以及最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项规定，“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。”因此，彭**对涉案土地的所有权或使用权属作出确认的具体行政行为不服必须经过行政复议这一必经程序才能提起诉讼，彭**由于未经申请复议直接提起行政诉讼，依法应当裁定驳回彭**的起诉。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉。

彭志省、珠海市国土资源局及第三人在二审中均未向本院提交新的证据材料。

本院查明

本院经审理查明，彭志省于2012年3、4月份在金峰中路194号（下栅旧邮所）即涉案土地上自行建设了176.25平方米的房屋。2013年6月3日，珠海市**新区分局作出珠国土确字（2013）第001号《珠海市土地使用权确认通知书》，确认包括上述建设的房屋所占用的土地在内用地面积为1638.5平方米的涉案土地使用权人为原珠海市邮政局。

另查明，彭**提交的“珠国土高新函（2011）130号《关于金鼎市场及金鼎邮电所用地权属情况的复函》、《关于终止原珠海市邮政局对金鼎旧邮所的使用权和关于金鼎旧邮所归还我山头坊股份合作公司的申请》、关于和彭**按《共同开发意向书（即合同）》开发商铺、重建关于金鼎旧邮局土地属山头坊股份合作公司村民同意签名、《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》、《金鼎旧邮电所委托管理书》”等证据中，均盖有“珠海市香洲区人民法院校对章”，其中部分证据还添加手写内容。本案的一审立案时间为2013年10月14日，原审法院对涉案证据于2013年5月28日加盖“珠海市香洲区人民法院校对章”一事进行调查，经原审法院主管部门立案一庭书面回复，确认该“103资料中转室”工作人员从未在彭**在涉案证据上为其盖“珠海市香洲区人民法院校对章”。原审法院为此确认彭**提交证据中所盖原审法院“校对章”均是虚假的，相应的手写内容也是彭**自行添加。

还查明，在二审审理中，本院向山头坊股份合作公司的原法定代表人欧某某及现法定代表人刘某某，他们均称彭**提交的《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》系伪造。为此本院调取了存于山头坊股份合作公司的一份《共同开发意向书》，经比对，山头坊股份合作公司持有的一份《共同开发意向书》与《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》存在多处不一致，主要体现在山头坊股份合作公司持有的《开发意向书》中的相关条款的相关内容均在《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》的相应条款中有体现，但《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》对应的条款中还有相应的其他内容，对这些相应的其他内容，山头坊股份合作公司不予认可。彭**对《开发意向书》的真实性不持异议，但山头坊股份合作公司持有的《开发意向书》仅是第一次签订的意向书的版本，而其持有的是第二次签订的意向书，是当天下午为了保护自己的合法权益，在一些条款中加了一些内容，故并不存在伪造证据。

在《共同开发意向书》与《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》中，山头**作公司与彭志省双方约定的部分内容如下：对邮电所用地和金鼎市场用地争议超出的2.3亩土地的权属问题；双方共同聘请律师进行协商调解或诉讼工作；在取回上述两处土地的权属归山头**作公司之后，2.3亩土地不包括在内；如2.3亩土地每年租金提高到十万元以上，按山头**作公司占70%，彭志省占30%比例分配，其他收益由双方共同制定发展目标，共同承担责任，山头**作公司承诺指定彭志省负责该项目的投资建设事项；聘请律师进行调解协商或诉讼的一切费用开支及建房后的收益均按山头**作公司占30%，彭志省占70%的比例分担和分享。

原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。

本院认为

本院认为，彭**与珠国土确字（2013）第001号《珠海市土地使用权确认通知书》没有法律上利害关系，无权提起本案行政诉讼。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”珠海市**新区分局于2013年6月3日作出珠国土确字（2013）第001号《珠海市土地使用权确认通知书》，彭**不服此具体行政行为向法院提起诉讼，彭**必须提供证据证明其与此具体行政行为有法律上利害关系。其一，彭**提交的珠国土高新函（2011）130号《关于金鼎市场及金鼎邮电所用地权属情况的复函》、《关于终止原珠海市邮政局对金鼎旧邮所的使用权和关于金鼎旧邮所归还我山头**作公司的申请》、关于和彭**按《共同开发意向书（即合同）》开发商铺、重建关于金鼎旧邮局土地属山头**作公司村民同意签名、《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》、《金鼎旧邮电所委托管理书》等证据中，均盖有“珠海市香洲区人民法院校对章”，原审法院在对此问题进行核对与调查的基础上认定彭**提交的上述证据中所盖原审法院“校对章”均是虚假的，相应的手写内容系彭**自行添加，本院予以确认。在二审审理中，本院调取了存于山头**作公司的一份《共同开发意见书》，经比对，《共同开发意见书》与《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》存在多处不一致，但主要体现在《开发意向书》中的相关条款的相关内容均在《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》的相应条款中有体现，但《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》对应的条款中还有相应的其他内容，对这些相应的其他内容，山头**作公司不予认可。彭**称与山头**作公司两次签意向书的事实，因没有相应证据佐证，应对其辩称不予以采纳。从《共同开发意向书》与《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》中约定的部分一致的条款内容来看，双方只是存在共同聘请律师进行协商调解或诉讼解决涉案土地的权属问题，待取回涉案土地的权属归山头**作公司之后，才存在土地租金利益、投资建设及建房后的收益等权益。而事实上，彭**并没有通过协商调解或诉讼解决取回了涉案土地的权属归山头**作公司，故其不存在与山头**作公司对涉案土地进一步进行合作开发的问题，《金鼎市场超出用地、旧邮所用地合作合同共同开发意向书》不能证明其与涉案土地存在法律上的利害关系。《金鼎旧邮电所委托管理书》经鉴定其上的“珠海市邮电局”字样印文为彩色打印机打印形成，故本院对该证据的真实性不予以确认，对该证据不予采纳。对于彭**在一审中提交的其他证据，仅显示涉案的土地与山头**作公司有关联，或对涉案土地归属的相关单位的意见，不能证明彭**与涉案土地存在权属或其他法定权益。其二，彭**于2012年3、4月份在涉案土地上建设了面积176.25平方米的房屋，彭**的上述事实行为的发生时间虽先于《珠海市土地使用权确认通知书》作出的时间，但彭**在涉案土地上所建设的房屋，并没有涉案土地的原权属人山头**作公司的授权，也没有涉案土地的实际使用人原金鼎镇旧邮电所的授权，也没有对涉案土地上所建设的房屋进行事实上的使用与收益，故在没有证据证明彭**依法有权在涉案土地上建设房屋的情形下，本院不能认定彭**与珠国土确字（2013）第001号《珠海市土地使用权确认通知书》有行政法意义上的利害关系。

综上所述，原审认定事实基本清楚，适用法律正确；彭志省的上诉主张理据不足，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年三月二十九日