淮安市**保有限公司与涟水县保滩镇人民政府一审行政判决书

审理经过

原告淮安市**保有限公司要求被告涟水县保滩镇人民政府履行行政监管职责一案，本院于2015年1月30日立案受理后，于同日通过邮寄方式向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人贺**、康*、被告诉讼代表人羊月峰、委托代理人孙**、庞**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案在起诉时，本院立案庭根据原告的起诉状将淮安市古佛制香厂列为本案的第三人，但在审理过程中淮安市古佛制香厂既没有提供陈述意见，也没有到庭参加诉讼。本院认为，基于原告的诉请是要求被告履行作为义务，而人民法院对于不履行作为义务的判决结果，一般是判决行政主体履行或驳回原告诉请，至于行政主体在判决后如何履行，人民法院一般不予干预，因此案件判决结果对第三人的权益并不产生直接影响。故淮安市古佛制香厂没有到庭参加诉讼，不影响本案的审理，本院也无须将其作为本案的第三人参加诉讼。

原告诉称

原告诉称，2011年10月10日，第三人因向中**行涟水支行贷款300万元而向原告出具了加盖被告印章的承诺书和收据、结算凭证数份。其承诺书载明“我厂地处保滩镇十堡村，是涟水县保滩镇招商引资企业。为扩大生产经营，瞄准‘河北古城’打造‘江苏古佛’，特向涟**中行红日支行申请贷款300万元。我厂愿在土地证、房产证等相关手续办理过程中自觉接受保滩镇政府监管，确保土地证、房产证办妥即抵押给贵公司作为本次贷款的反担保”。同月12日，被告在承诺书上书写了“情况属实”并加盖公章。被告作为行政机关，在承诺书上书写“情况属实”并加盖公章的行为应当视为其依职权而作出的行政证明和行政承诺，即对第三人“地处保滩镇十堡村，是涟水县保滩镇招商引资企业。为扩大生产经营，瞄准‘河北古城’打造‘江苏古佛’”这一事实的证明和对第三人办理土地证、房产证手续实施监管并“确保土地证、房产证办妥即抵押给贵公司作为本次贷款的反担保”的承诺。基于该承诺行为的合法预期利益，结合被告出具的土地款收据、结算凭证，原告为第三人的贷款提供了担保。然而，贷款期限届满后，第三人未向银行清偿该笔贷款，原告被迫代偿了贷款本息。此后，原告多次向被告主张其承诺确保办妥即抵押给原告的土地证、房产证，均未果。被告作为行政主体，为了行政管理的需要，根据其管理职责就特定事项对特定人（即原告）作出的承诺是其应当履行的法定职责。该承诺一经作出即产生确定力、拘束力和执行力，同时亦构成对其履行行为进行合法性审查的依据。被告应及时履行监管职责，交付其承诺办妥即抵押给原告的土地证、房产证。综上，原告为维护自身合法权益，请求人民法院判令被告涟水县保滩镇人民政府履行监管职责，交付其承诺确保办妥即抵押给原告的土地证、房产证。

原告为证明其主张向法庭提供了下列证据：1、最**法院法发（2009）54号《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》；2、2011年10月10日第三人出具给给原告的《承诺书》。证明该承诺书属于人民法院行政诉讼的受案范围，且被告可以约定监管职责或自设义务，被告具有监管职责。

被告辩称

被告辩称，一、被告作为乡镇人民政府，没有原告所说的“监管职责”，其主张无法律依据。二、被告在第三人向原告作出的《承诺书》上签署“情况属实”行为，不属于原告主张的“行政承诺”，该行为已为淮安**民法院生效判决所确认，原告以“行政承诺”提起诉讼无事实依据。三、被告所签署的“情况属实”，是与行政职权无关的“证明”，没有行政性，不是法律意义上的“行政证明”，不属于行政行为，因而不属于人民法院行政案件的受理范围。四、第三人的《承诺书》包含三层意思，即该厂地点在保滩镇，是保滩镇招商引资企业；目前正在向银行申请贷款；将来办理土地房产证时，自觉接受镇政府监管，在产权证办妥后即抵押给原告。被告签署的“属实情况”，只能是过去时和现在时的事实，不能是将来时的事实；即使被告同意监管，《承诺书》中表达的监管内容亦是产权证的“办证过程”。至于产权证办妥后，第三人是否将其抵押给原告，并不在监管范围。因此被告所签署的“情况属实”，没有对原告的权利义务产生影响。据上理由，请求法院驳回原告的起诉。

被告在法定期限内提供淮安**民法院（2013）淮中商初字第0042号民事判决书（第14页：承诺书并没有约定由被告承担监管责任），证明镇政府没有监管责任。

本院查明

经庭审举证、质证，本院认为，被告所举的淮安**民法院（2013）淮中商初字第0042号民事判决书，属于人民法院生效的裁判文书，该判决书已对本案被告在第三人出具给原告的《承诺书》上签署“情况属实”的性质作出了认定，即“并未约定由保滩镇政府承担监管责任，也未约定如果发生土地证、房产证不能办理的情况，由保滩镇政府承担赔偿责任”，对其证明效力予以确认。基于（2013）淮中商初字第0042号民事判决书已对“情况属实”的性质作出了认定，故原告所举证据2即2011年10月10日第三人出具的《承诺书》，不能作为被告必须履行监管职责的依据。原告所举证据1，是最**法院关于行政诉讼当事人诉权保护意见，该意见的宗旨，要求各级人民法院畅通行政诉讼渠道、让人民群众以理性合法的方式表达诉请、最大限度减少社会不和谐因素。尽管该意见中提及应加强对行政监管、行政允诺等新类型案件的积极受理，但原告不能借此将《承诺书》上被告签署的“情况属实”即定性为行政监管或行政承诺，进而作为其要求被告履行行政监管职责或行政承诺依据；因无论行政监管或行政承诺，都必须与行政主体的法定职责或参与行政管理的活动有关。

经审理查明，第三人因向中**行涟水支行贷款300万元，于2011年10月10日向原告作出《承诺书》，该承诺书内容为“我厂地处保滩镇十堡村，是涟水县保滩镇招商引资企业。为扩大生产经营，瞄准‘河北古城’打造‘江苏古佛’，特向涟**中行红日支行申请贷款300万元。我厂愿在土地证、房产证等相关手续办理过程中自觉接受保滩镇政府监管，确保土地证、房产证办妥即抵押给贵公司作为本次贷款的反担保”。同月12日，被告在该承诺书上签署了“情况属实”并加盖公章。之后，第三人向中**行涟水支行贷款300万元。贷款到期后，第三人未能清偿，原告作为其担保人清偿了贷款本息。

2013年2月21日，淮安**民法院立案受理了本案原告对淮安市古佛制香厂及方*、房忠爱、李*、朱*、朱*、保滩镇人民政府、兴隆寺、洪泽县安淮禅寺提起的担保追偿权诉讼，要求上列9被告承担连带还款责任。同年9月10日淮安**民法院作出了（2013）淮中商初字第0042号民事判决。该判决认为，被告保滩镇人民政府在本案第三人淮安市古佛制香厂出具给原告的《承诺书》上签署的“情况属实”“并未约定由保滩镇政府承担监管责任，也未约定如果发生土地证、房产证不能办理的情况，由保滩镇政府承担赔偿责任。故对于原告主张被告保滩镇政府没有按约履行监管义务，应当承担赔偿责任的诉讼请求，因缺乏事实依据，本院不予支持”。

之后，原告认为，被告没有兑现其承诺即确保第三人办妥土地证、房产证并予以抵押，即以被告应当承担行政责任为由，要求其履行监管职责，向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，基于原告的诉请是要求被告履行监管职责，本案争议焦点应为被告是否具有行政监管职责。鉴于目前行政管理领域的不断拓展，新类型行政案件的不断涌现，行政主体履行作为义务的渊源基本有两种路径，一是法律赋予的法定作为义务，二是因行政管理的需要而对公众作出的承诺或基于行政合同设定的作为义务。就本案而言，目前现行法律尚没有明确规定被告具有“交付其承诺办妥即抵押给原告的土地证、房产证”的监管职责，而且办理土地证、房产证的法定职责只能是县级人民政府的国土部门和建设部门，被告对其具体办证行为也无权予以干预。如果说，被告对第三人具有监管的作为义务来源于第三人出具给原告的《承诺书》，那么必须以被告动用行政职权参与行政管理为要件，而事实上，第三人出具给原告《承诺书》的目的本身就是为了建立其与原告之间的民事担保关系，而民事法律关系的建立与否，与被告的行政管理职权无关，如果被告参与其中行使行政管理，则违背了平等主体之间的合同自治原则。同时，淮安**民法院（2013）淮中商初字第0042号判决书对《承诺书》上被告签署“情况属实”的性质已作出认定，即“并未约定由保滩镇政府承担监管责任，也未约定如果发生土地证、房产证不能办理的情况，由保滩镇政府承担赔偿责任”。因此，被告同样也不具有依行政承诺或行政合同而设立的行政作为义务，也就是说，被告在承诺书上所签署的“情况属实”不具有行政性。

综上，被告虽然作为行政主体，但并不具有原告所诉的行政监管职责，原告所提供的《承诺书》及最**法院法发（2009）54号《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》不能作为被告应当履行行政监管职责的依据，其要求被告履行行政监管职责无事实和法律依据。故依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告淮安市**保有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮**政局，开户行：淮安**城中支行，账号：34×××54）

裁判日期

二〇一五年四月十日