瑞安**源局与陈**行政批准一案一审行政判决书

审理经过

原告陈**、陈**诉被告瑞安市国土资源局、第三人浙江八咏公路工程有**（以下简称浙**公司）土地行政批准一案，本院于2014年8月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月29日公开开庭审理了本案，原告陈**及二原告委托代理人贾**、汪稳，被告的委托代理人钱圣*、余**，第三人的委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告瑞安市国土资源局作出瑞土临（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》，载明：申请用地单位浙江八咏公路工程有限公司温州绕城高速西南线第12标段项目部，土地权属单位瑞安**办事处阁二村，用地位置瑞安**办事处阁二村，申请用途为钢筋加工场及存放区，用地期限为两年，用地面积为14505.88平方米（其中耕地：14505.88平方米）。被告在该审批表上签署同意，并盖审批专用章。

原告诉称

原告陈**、陈**诉称：浙江八咏公路工程有限公司温州绕城高速西南线第12标段项目部因工程施工，临时占用瑞安**办事处阁二村78.34亩基本农田。对于占用村集体大面积农田的重大事务，村委会未经村民大会集体讨论，甚至在村民代表一致反对的情况下，私自强行与该项目部签订用地合同，严重侵犯了被占地农民及全体村民的合法权益。同时，该项目部不顾村民强烈反对，无视土地复耕要求，在农田上直接填埋一米余厚碎石渣，造成农田耕作层的永久性损坏。该项目部为达到规避上报温州市国土资源局审批的不法目的，与当地村委会原个别领导违法操作，将连片土地分割成四份均不足2公顷的合同并通过四份申请在同一天报批，而被告却无视这一违法行为，在同一天作出四份行政审批，其中一份分割审批一块14505.88平方米土地，即瑞**（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》。故请求判令：1、依法撤销被告作出的瑞**（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》；2、本案诉讼费由被告承担。

被告辩称

被告瑞安市国土资源局辩称：一、本案临时用地审批行为的事实依据充分。被告作出瑞土临（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》之前，该临时用地的集体土地所有人阁二村已经与用地单位浙**公司温州绕城高速西南线第12标段项目部签订《临时用地补偿协议书》，并已取得《临时用地规划许可证》，缴纳了临时用地复耕保证金。该临时用地的用途为温州绕城高速西南线第12标段施工所需的钢筋加工场及存放区临时用地，符合临时用地审批条件。二、原告所称的临时用地未经村民代表会议或村民代表一致反对、村委会私自签订用地合同、临时用地造成耕作层永久性损坏等主张，与事实不符，且前述情形属于村民自治组织内部及批后监管范畴，不影响本案审批行为的合法性。三、本案临时借用的集体土地属于基本农田的事实，并不影响土地管理法规定批准临时用地的合法性。因同一工程施工不同用途而分别借用集体土地，并分别申请，分别批准，并未违反法律法规的规定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人浙**公司述称：一、本案签订临时用地协议以及审批行为事实依据充分。被告作出临时用地审批表，符合土地管理法等法律法规的规定程序。温州绕城高速公路12标段因工程建设需要，借用阁二村集体土地总面积78.34亩，按工程要求分项项目所需面积签订借地协议，项目划分为：便道4.11亩、拌合站25亩、钢筋加工区及存放区21.76亩、制梁场27.47亩，所有数据坐标，由勘测定界单位人员实地测量放样，使用面积与审批面积一致，并未少批多占。二、省、市重点工程建设，地方政府及村委会应该支持配合借地工作。按照瑞安市政府专题会议纪要（2013）27号、（2013）75号之规定，已向镇、街道办事处交纳每亩五万元复垦保证金，土地复垦后续交一年减产租金。另该临时借地部分用地是高速公路出口连接线和地方公路规划位置，选择借地位置也是合理的。三、办理临时用地协议和申请报批，按照工程分项项目报批，并未违反土地管理法等法律法规之规定，并未规避上报温州市国土资源局审批的不法目的。据此，请求驳回原告的诉讼请求。

被告在举证期限内向本院提供了以下证据：1、临时用地申请表；2、中标通知书，证据1、2证明临时用地单位中标后提出临时用地申请；3、浙发改函（2011）226号，证明建设项目已获批准；4、临时用地补偿协议书；5、村民代表会议纪要，证据4、5证明临时用地单位已与村集体签订临时用地补偿协议，双方分别就用地面积、补偿标准进行约定，同时证明阁二村村民代表会议已经于2013年3月18日召开，对临时用地的面积、补偿标准作出决议；6、复耕承诺书；7、行政事业单位资金往来结算票据，证据6、7证明工程建设指挥部及涉及的责任单位已作出复耕承诺，同时第三人已经交纳复耕保证金；8、瑞安市人民政府专题会议纪要（2013）27号、（2013）75号，证明市政府就复耕保证金标准等事项作出规定；9、临时建设用地规划许可证；10、临时用地红线图，证据9、10证明临时用地已办理临时用地规划许可及用地的范围；11、土地利用总体规划局部图；12、土地利用现状局部图；13、面积清单；14、勘测定界图，证据11-14证明临时用地规划、面积、四至等情况；15、瑞**（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》，证明被诉具体行政行为内容，被告审查后作出同意的审批。

被告作出被诉具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条。

原告在举证期限内向本院提交以下证据：1、原告身份证、土地承包权证，证明原告的诉讼主体资格；2、瑞**（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》，证明被告被诉具体行政行为内容；3、瑞政复决字（2014）252号《瑞安市人民政府行政复议决定书》，证明本案经过行政复议；当庭提供证据4：占地现场图片八张，证明第三人未采取复耕保护措施，已经造成基本农田的毁灭性破坏，无法复耕。同时，原告申请证人陈**、姜*、陈*乙出庭作证，证明临时用地事项并未经村民代表会议通过。

第三人浙**公司未向本院提供证据。

上述证据经庭审出示、质证。针对被告提供的证据，原告认为：证据1真实性没有意见，但是不认可合法性，被告无权审批占用基本农田，且故意将一整块地分割成四块地予以审批，规避上级机关审批权，因此违法；证据2真实性无异议，合法性无法核实，且与本案无关，不能达到被告的证明目的；证据3真实性没有意见，该文件是关于温州绕城高速项目的批复，与本案临时租用土地无关，不能证明本案土地批准行为的合法性；证据4真实性无异议，但不认可合法性，该协议的签订未经村民代表会议表决通过，是第三人与村上届村委会个别领导的私下行为，同时租用土地是基本农田，且分割签订，故协议无效；证据5三性均有异议不认可，临时用地事项并未经村民代表会议通过，且该会议纪要没有出席人员签到表、无表决情况、无代表签字记录，属于无效文件；证据6承诺书是否针对本案土地不明确，三性不予认可；证据7三性均有意见，该保证金是否针对本案土地不明确，且是否真实、是否实际执行无法核实，另外对其数额、收款主体是否符合法律规定也无法核实；证据8真实性无异议，被告的审批行为与市政府专题会议纪要相违背，该证据恰可证明被告的行政批准行为违法；证据9-14，因临时租地协议和行政批准行为无效，故上述证据不具备合法性、无证明效力；证据15真实性无异议，但该表中缺少规划部门的意见，无临时用地土地复垦协议情况的记录，无用地科审核意见，该表中记载项目用地范围是基本农田保护区，因我国法律严格控制基本农田用于其他建设，批准事由必须是符合法律规定的建设项目且必须经过**务院审批，同时需在其他地方补足同等面积、质量的耕地，因此该证据足以证明被告和表中记载的其他政府部门均不具备占用基本农田的行政批准权。

被告对原告提供的证据1、2、3没有意见，认为原告提供的证据4已经超出举证期限，不予认可。针对证人陈**、姜*、陈*乙证言，被告认为三位证人的证言与本案缺乏关联，且证人证言间存在矛盾。

第三人对被告提供的证据均无异议，认为行政批准行为符合法律规定；对原告提供的证据，第三人质证意见同被告。

经审查，本院对上述证据综合认定如下：原告提供的证据1，身份证可以证明原告的身份情况，土地承包权证可以证明二原告与被诉具体行政行为存在利害关系，原告的主体适格；原告提供的证据2（即被告的证据15）可以证明被诉具体行政行为内容，予以采信；证据3行政复议决定书，可以证明本案经过行政复议，予以采信；证据四照片与本案无关，不予采信。证人陈**、姜*、陈**的证言，证人证言之间存在一定的矛盾，据本院调取的阁二村村民代表会议记录记载，2013年3月23日该村确召开村民代表会议，议程包括涉本案临时用地问题，且原告主张的待证事实与被诉审批行为不存在法律上的关联性，故不予采信。被告提供的证据5村民代表会议纪要，与本院调取的原始记录不符，真实性不予以认定；被告提供的其他证据，可以证明被告作出涉案临时用地审批的事实及流程所依据的材料，予以采信。

本院查明

根据以上采信的证据以及当事人陈述，本院认定事实如下：第三人浙**公司因温州绕城高速西南线第12标段项目施工，需临时占用瑞安**办事处阁二村基本农田四块作进场便道、制梁场、拌和站、钢筋加工区及存放区。其中后三块相毗邻。本案所涉地块为钢筋加工场及存放区临时用地。2013年4月13日，第三人项目部与阁二村签订《临时用地补偿协议书》，约定第三人需使用阁二村14505.88平方米，用地期限自2013年4月1日至2015年4月1日，临时用地补偿费按2500元／年、青苗补偿按600元／年计算，于批准后十个工作日内一次性支付两年的补偿费用176256元。第三人已按协议支付上述补偿费，二原告为瑞安**办事处阁二村村民且为涉诉临时用地的土地承包人，已分得补偿款。2013年4月22日，第三人向被告瑞安市国土资源局提出临时用地申请，请求用地14505.88平方米，用地期限2年，并提交相关申请资料。2013年5月16日瑞安市住房和城乡规划建设局对申请的用地颁发临地字第（2013）022号临时建设用地规划许可证。瑞安市国土资源局经审查，于2013年10月9日在瑞**（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》作出同意涉案地块为临时用地的审批。原告陈**及案外人陈**、陈**、余池造不服涉案审批，向瑞安市人民政府申请行政复议，瑞安市人民政府于2014年6月19日作出瑞政复决字（2014）252号行政复议决定书，维持被告瑞安市国土资源局作出的瑞**（2013）第060号《瑞安市临时用地审批表》。复议决定书于2014年6月20日予以送达。原告不服，向本院提起诉讼。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。第三人因温州绕城高速的施工需要，需临时占用瑞安**办事处阁二村集体土地为钢筋加工场及存放区，与该村签订《临时用地补偿协议书》，并已按协议要求支付临时使用土地补偿费，报批前已取得瑞安市住房和城乡规划建设局颁发的临时建设用地规划许可证，事实认定依据充分，程序合法。审批行为涉及到基本农田，《基本农田保护条例》第十五条规定：“需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经**务院批准”。本案系临时用地，并未涉及农用地转用或者征用土地的情形，故应当按《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。被告具有实施审批行为的职权依据。原告认为被告违反《基本农田保护条例》第十五条规定越权审批的理由不予以采信。原告对村委会与第三人签订的《临时用地补偿协议书》真实性并无异议，该村委会已向被告提供村民代表会议纪要。经本院调取的该村村民代表会议记录记载，2013年3月23日该村确召开村民代表会议，议程包括涉本案临时用地问题，且原告已领取了按协议支付的临时用地补偿款，原告认为该临时用地问题未经村民代表会议通过，依据不足，且属村民自治组织内部争议范畴，并不影响审批行为的合法性。鉴于第三人根据不同用途使用地块的申请，被告分别予以审批，并不违反《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第二款的规定。原告称土地多占及使用不当而无法复垦导致损失，非本案审理的范围。综上，原告的诉讼请求予以驳回。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告陈**、陈**的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由陈**、陈**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预缴到浙江省**民法院，或汇至温州市财政局非税收入结算户，开户行农**市分行，帐号：19xxx13。逾期不交按自动撤回上诉处理）。

裁判日期

二〇一四年十一月八日