浙江实**有限公司与绍兴市上虞区道墟镇人民政府行政确认一审行政判决书

审理经过

原告浙**有限公司（以下简称实力高空公司）诉被告绍兴市上虞区道墟镇人民政府（以下简称道墟镇政府）确认拆除行政行为违法一案，原告于2015年4月28日向绍兴**民法院提起诉讼，本院于2015年4月28日受理后，于2015年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。原告实力高空公司委托代理人张*，被告道墟镇政府分管负责人胡**及委托代理人金**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年10月17、18日，被告道墟镇政府组织人员对原告实力高空公司设置于上虞区道墟镇联浦村和沽渚村（杭甬高速杭州方向228k＋350、231k、231k＋350，宁波方向228k＋350、230k＋900、231k＋300）六座单立柱贰面体广告牌强制进行了拆除。

被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据及依据：

1、上虞区高速公路（杭*）沿线广告牌调查表一份。

2、上虞市道墟镇联浦村经济合作社与浙江**限公司签订的《广告场地租赁协议》一份。

3、上虞市道墟镇联浦村经济合作社、浙江**限公司与浙江实**有限公司签订的《广告位转让合同》一份。

4、上虞市道墟镇沽渚村经济合作社与宁波**限公司签订的《租用广告牌用地的协议书》一份。

5、上虞市道墟镇沽渚村经济合作社与宁波**限公司与浙江实**有限公司签订的《广告位转让合同》一份。

证据1—5用以证明经被告调查，原告的涉案广告牌未经规划等审批。

6、上虞日报关于集中整治的通告一份，证明被告已通过媒体发布整治通告。

7、道墟镇总体规划图一份，证明涉案广告牌属于乡村规划范围。

8—9、绍虞道责改通字第（2014）第50、51号责令限期拆除通知书各一份。证明被告作出限期拆除涉案广告牌行政决定。

10—11、编号：1007696567109的EMS快递单一份、执法文书送达回证二份，证明被告已依法送达2014第50、51号限期拆除通知书。

12—15、绍虞道责改通字（2014）第62、63、64、65号责令限期拆除通知书各一份，证明被告作出限期拆除涉案广告牌行政决定。

16—17、编号：1051278959804的EMS快递单一份、执法文书送达回证二份，证明被告已依法送达2014第62、63、64、65号限期拆除通知书。

18、行政强制拆除公告六份及张贴照片，证明被告制作并实施行政强制拆除公告。

19—21、中华人民共和国城乡规划法、中华人**处罚法、中华人民共和国行政强制法。

22—25、浙委办（2012）87号关于印发《浙江省“四边三化”行为方案》的通知、浙江省“三改一拆”行动违法建筑处罚实施意见、浙江省违法建筑处置规定、虞高广治组（2014）1号绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案的通知。

证据19—25，用以证明被告作出强制行为法律法规和规范性文件依据。

原告诉称

原告实力高空公司诉称：2011年12月及2012年2月，原告分别从浙江**限公司和杭州东**有限公司购买取得位于杭甬高速六座广告牌的所有权。六座广告牌分别位于杭甬高速杭州方向228k＋350、231k、231k＋350，宁波方向228k＋350、230k＋900、231k＋300。2014年9月26日，被告向原告作出绍虞道责改通字第（2014）第50号、51号“责令限期拆除通知书”。9月28日，向原告作出绍虞道责改通字第（2014）第62号、63号、64号、65号“责令限期拆除通知书”。被告认为原告在上虞区道墟镇联浦村、沽诸村设置的上述六座广告牌未经批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，责令原告在2014年10月6日前自行拆除上述广告牌，逾期不拆除的，被告将依法组织强制拆除。原告认为该通知书无效，没有自行拆除。2014年10月17、18日，被告组织人员强制拆除了上述广告牌。原告认为，被告行政强制程序违法，作出的“限期拆除通知无效”，故被告作出的强制行为违法，并对原告造成了经济上的损失，遂向法院起诉，请求：1、确认被告拆除原告所属位于杭甬高速道墟镇辖区内6座广告牌的行政强制行为违法；2、赔偿原告经济损失150万元。2015年5月28日在庭审前又向本院邮寄《规范性文件审查申请》，增加诉讼请求：即要求本院审查上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案、浙**边三化行动方案、浙江省“三改一拆”行动违法建筑处罚实施意见三份规范性文件的合法性。

原告在起诉时向本院提交了以下证据：

1、原告与杭州东**有限公司签订的《广告位（含广告牌）转让合同》，证明原告购买涉案广告牌，取得广告牌的所有权及原告经济损失。

2、原告与浙江**限公司签订《广告位转让合同》一份，证明原告购买涉案广告牌（2座）的所有权及原告经济损失。

3、原告、浙江**限公司、上虞市道墟镇联浦村经济合作社签订的《广告位转让合同》一份，证明原告取得了涉案广告牌的土地使用权。

4、上虞市道墟镇联浦村经济合作社与浙江**限公司签订的《广告场地租赁协议》一份，证明原告取得了涉案广告牌的土地使用权。

5、原告与宁波**有限公司、上虞市道墟镇沽渚村经济合作社签订的《广告位转让合同》一份，证明原告取得了涉案广告牌的土地使用权。

6、宁波**有限公司与上虞市道墟镇沽渚村经济合作社签订的《租用广告牌用地的协议书》一份，证明原告取得了涉案广告牌的土地使用权。

7—12、绍虞道责改通字（2014）第50、51、62、63、64、65号责令限期拆除通知书各一份，证明被告违法要求限期拆除涉案广告牌。

13、涉案广告牌拆除前照片，证明涉案广告牌为原告所有。

14、涉案广告牌被强制拆除的照片，证明被告违法强制拆除涉案广告牌。

被告辩称

被告道墟镇政府辩称：

一、被告认为原告起诉已超过法定的起诉期限。被告于2014年9月26日向原告作出了绍虞道责改通字（2014）第50、51号《责令限期拆除通知书》，于2014年9月28日向原告作出了绍虞道责改通字（2014）第62、63、63、65号。被告并于2014年10月17日、18日对原告的六座广告牌进行强制拆除。无论是被告的行政处罚决定还是执行行为都发生在新《行政诉讼法》实施之前，应适用旧《行政诉讼法》。根据旧《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。而原告于2015年4月28日向上虞区人民法院提起行政诉讼，显然已经超过了三个月的起诉期限。

二、被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。

（一）被告认定原告六座广告牌系违法构筑物的事实清楚、证据确凿。2014年，绍兴市上虞区人民政府根据浙**委、省政府关于《浙江省“四边三化”行动方案》的要求以及浙江省交通厅全省公路边“三化”和“三改一拆”的要求和绍兴市人民政府关于在全市范围内的公路沿线广告整治百日攻坚行动的要求成立了绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组，并于2014年9月19日在全区范围内发出“关于开展全区高速公路沿线广告设施集中整治的通告”，要求广告设置人在2014年10月9日之前自行拆除高架广告牌。在被告根据浙江省各级政府对于高速公路沿线广告设施整治的要求进行巡查过程中发现原告所有（受让取得）的分别位于道墟镇联浦村、沽诸村的六座广告牌，未经规划许可和广告设置审批，属于违法构筑物，在整治范围内，应当拆除。（二）被告对原告作出的行政处罚决定适用法律正确。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告依法要求原告限期拆除违法构筑物的决定符合法律规定。

三、被告的行政行为程序合法。1，被告根据省委省政府、绍兴市政府及上虞区政府的要求和法律的规定作出限期强制拆除的决定，并依法通知了原告，故被告作出的限期拆除决定已经依法生效。2，被告的拆除行为是对行政处罚决定的执行，而不是单独行政强制行为。原告将被告执行生效的行政处罚决定，认为是强制执行行为无行政决定依据，是错误的，被告的拆除行为具有合法行政决定的依据。3，原告所有的上述违法构筑物位于道墟镇联浦村和沽诸村，属于乡村规划范围内，属于被告依法主管范围内事项，有权对其进行拆除。4，鉴于本次拆违属于专项集中整治，所以催告采取集中催告的方式。绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组于2014年9月19日向全社会发出了“关于开展全区高速公路沿线广告设施集中整治的通告”，明确了整治的范围，并要求广告设施的所有人自行拆除。同时，被告也向原告发出了限期拆除通知要求原告限期自行拆除，逾期的则进行强制拆除。期满后，被告制作了行政强制拆除广告，并在媒体上作出了公告，符合《行政强制法》第四十四条规定。

四、原告无权主张经济损失。由于原告所有（受让）的广告牌架是违法构筑物，不存在合法的价值，根据《国家赔偿法》第二条规定，行政相对人的合法权益受到损害的，行政相对人可以申请国家赔偿。一方面，被告作出的行政强制执行行为合法，无需承担赔偿责任，另一方面，假如被告行政行为违法，因本案中原告的广告牌是违法建筑物，不存在合法权益，无权主张国家赔偿。

综上所述，被告对原告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。为维护法律尊严，确保城乡总体规划的实施，推动“三化”和“三改一拆”的进程，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对证据作如下分析与确认：

本院查明

对被告提供的第一组证据1-5，原告对其真实性没有异议。但提出可以明确广告牌的建成时间，至拆除时已超过2年，根据行政处罚法的规定，已过2年的，不应再处罚。原告也非广告牌的建造人，系转让取得，被告不应当处罚原告。本院对第一组证据的真实性予以认定。对被告提供的证据6，原告对真实性没有异议，但提出其领导小组不具有行政执法权，不能代替公告，本院对其真实性予以认定。对证据7，原告提出被告举证的规划图是2014年完成的，而广告牌建成则是在2005年，该证据并不能证明被告的证明目的。对被告提供的证据8-18，原告对其真实性均无异议。被告提供的证据19-25均系法律文件和规范性文件，原告对其真实性也无异议，但原告认为城乡规划法实施时间是2008年，对原告的行为并无约束力。上述证据被告也无法证明规划已经审批的依据。原告也不是违法建筑的主体。被告违反了行政处罚法相关的规定，处罚应根据法律法规规章，原告提供的规范性文件不是行政处罚的依据。被告也未给原告申**，未将救济途径告知当事人，也未给予复议诉讼权期限等。本院认为，被告提交的证据7的来源合法，本院对其真实性予以确认，被告提交的证据8-18，能够证明被告向原告寄送过挂号信函，原告已经收到限期拆除通知书。被告提交的证据19-21，属现行生效法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。对被告提交的证据22-25，系规范性文件，本院对其真实性予以认定。

原告提交的证据1-6，被告对其真实性均无异议，本院对证据真实性予以认定。原告提交的证据7-12，被告均无异议，本院予以认定。

经审理查明，2011年12月及2012年2月，原告分别从浙江**限公司和杭州东**有限公司（该四座广告牌曾系宁波**限公司）购买取得位于杭甬高速二座、四座共六座广告牌的所有权。六座单立柱贰面体广告牌分别设置于上虞区道墟镇联浦村和沽渚村，即位于杭甬高速杭州方向228k＋350、231k、231k＋350，宁波方向228k＋350、230k＋900、231k＋300。2014年9月26日，被告向原告作出绍虞道责改通字（2014）第50号、51号“责令限期拆除通知书”；同年9月28日向原告作出绍虞道责改通字第（2014）第62、63、64、65号“责令限期拆除通知书”。责令原告于2014年10月6日前，自行拆除上述户外广告设施。逾期不拆除的，将依法组织强制拆除。因原告未在限期内拆除，被告道墟镇政府于2014年10月11日作出行政强制拆除公告，限当事人在本公告公布之日起3日内自行拆除违法设施，如继续不拆除，将依法予以强制拆除。后因原告仍未自行拆除涉案六座广告牌，2014年10月17、18日，被告进行了强制拆除。原告不服，遂向法院起诉。

另查明，被告在强制拆除涉案广告牌前未作出行政强制执行决定，未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限、强制拆除过程中未制作现场执行笔录、亦未通知原告到场。被告依照虞高广治组（2014）1号绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组《关于印发上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案的通知》，广告设施拆除在通告规定期限内自行拆除的，残值归设施业主；强制拆除的，由属地乡镇人民政府进行处理。本案原告单位未自行拆除，故由道墟镇政府进行处理，拆下的广告牌牌体未返还给原告。被告提供情况说明，涉案广告牌设置残值以每座人民币12，000元的价格卖给施工队。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。被告道墟镇政府负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，且实际实施了涉案广告牌的拆除行为，故被告道墟镇政府有相应法定职权，本案被告主体适格。被告对涉案六座广告牌进行查处前，原告已从他人处受让取得六座广告牌物权，被告对其进行处罚，符合行政相对人主体资格。

本案的争议焦点为强制拆除广告牌的行政行为是否合法。本院认为，行政执法应当严格按照法定程序进行，本案被告在强制拆除原告受让取得的广告牌过程中，没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，亦未作出行政强制执行决定，就组织人员强制拆除原告的广告牌，应认定被告强制拆除广告牌的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。被告主张原告已过起诉期限，因其未告知原告起诉期限，故对被告的该辩称意见，本院不予采信。原告向**提起行政诉讼，本院于2015年4月28日立案受理，即本案于《行政诉讼法》修改前已立案受理，在审理过程中，原告又提出对规范性文件进行审查申请，对此申请，本院不予考虑。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的150万元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对广告牌设置的合法性提供证据。1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政管理机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后的《户外广告登记管理规定》（国**总局令第25号，2006年7月1日起施行）第三条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”第四条第一款规定“户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理。”第五款规定“地级以上市（含直辖市）工商行政管理机关对辖区内的户外广告，认为有必要直接登记管理的，可以直接登记管理。”第五条规定“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；……”，据此，设置户外广告需向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置，本案中原告未举证明其受让取得的户外广告牌设施系合法设置。因此原告以合法设置的六座广告牌价值150万元为依据，来主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除下的广告牌归还给原告，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现被拆下的广告牌已灭失，依法应由被告给付相应的赔偿金，本院参考原告提供的证据及被告提供的情况说明，酌情确定灭失的广告牌残值价值每座人民币12，000元，六座计人民币72000元。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告绍兴市上虞区道墟镇人民政府于2014年10月17、18日拆除原告浙江实**有限公司位于杭甬高速杭州方向228k＋350、231k、231k＋350，宁波方向228k＋350、230k＋900、231k＋300六座单立柱贰面体广告牌的行为违法；

二、被告绍兴市上虞区道墟镇人民政府对原告浙江实**有限公司就拆除后的广告牌灭失承担赔偿责任，赔偿金以每座单立柱贰面体广告牌12000元计六座广告牌共计人民币72000元。于本判决生效之日起十五日内付清；

三、驳回原告浙江实**有限公司的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告上虞区道墟镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍**行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。

裁判日期

二〇一五年七月二十日