夏**与舟山**卫生局二审判决书

审理经过

上诉人夏**为与被上诉**区卫生局卫生政府信息公开一案，不服舟山市定海区人民法院（2013）舟定行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年7月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年7月10日公开开庭进行了审理。上诉人夏**、被上诉**区卫生局的委托代理人曾**、邵**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定：原告夏**原系舟山市**病研究所负责人。2011年3月，原告以该研究所名义向被告舟山市定海区卫生局递交了《设置医疗机构申请书》及相关材料，申请成立舟**西医结合肝病医院。后因选址报告不符合要求，原告经被告通知补正后逾期未补正，被告遂按原告自动撤回申请处理。此后，原告多次向舟山市或定海区相关部门和领导反映其新建肝病医院一事。2012年1月，舟**海区委办通知被告向区委相关领导汇报原告新建肝病医院一事，会上，相关领导听取了各方陈述意见后，指示被告对原告新建肝病医院一事再作些调查，然后向区委领导再汇报。被告根据该次会议指示，遂组织人员赴杭州、宁波等地对原告申请建“肝病医院”情况进行了调查，并于同年2月28日形成《关于夏**申请新建舟**西医结合肝病医院前期审核情况的汇报》，并呈相关领导审阅。同年3月22日，被告以听闻原告向各级领导反映“该局不支持原告开办肝病医院”和“土茯苓为主组方治疗病毒性肝炎系唯一有效治疗手段”等不实传闻为由，又制作《关于夏**申请开办肝病医院情况的报告》一份呈相关领导审阅。2013年2月28日，原告书面向被告申请获取该两份报告。同年3月7日，被告作出（2013）第001号政府信息不予公开决定，拒绝了原告公开的要求。双方因而涉诉。

一审法院认为

原审法院认为：一、根据《医疗机构管理条例》第四十条“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；”之规定，对相关医疗机构设立批准之前的调查、审核，是被告舟山市定海区卫生局的法定职责。二、《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案讼争的两份报告，从内容上看，均是对原告负责的申请成立舟**西医结合肝病医院项目相关情况调查后，以文本形式保存下来的信息。至于报告形成原因和形成后又将如何应用，都不影响认定两份报告系被告在履行行政管理职责过程中制作的，该两份报告符合政府信息的三个构成要件，应属政府信息。三、但该两份报告从性质上分析，系原告负责申请的“肝病医院”项目许可未成后，原告向相关部门、领导多次反映和信访，正是在这种为了解并解决原告信访情况下，上级相关党委、政府要求被告对该事项再作相关调查并作汇报。与此，被告即作了该两份报告并向上级部门进行汇报或解释，故应属于行政机关之间内部汇报材料和内部行文的报告。从形成时间上分析，被告舟山市定海区卫生局视原告夏**自动撤回“肝病医院”许可申请的时间在2011年4月，而该份报告分别形成于2012年2月28日和同年3月22日，该份报告显然未作为该行政许可的依据。故被告以该两份报告系内部报告，不作为行政管理之依据为由，在收到申请之日起15个工作日内，依据《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（二）、（三）项之规定，书面决定不予公开并将告知书送达申请人，该行政行为并无不当。四、但本案应给予指正的是，对属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由，这是《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定。对于该拒绝决定的告知，除应当以书面形式作出并送达申请人外，必须同时教示救济权利和救济途径。说明理由也不应当仅停留在单纯的指出法条的程度，还应当简要说明基于什么事实。一般而言，行政机关以能够使人理解的程度，将作出驳回处分所依据的基本事实关系明示给申请人。综上所述，原告夏**申请公开该两份报告，依据不足，应予驳回。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告夏**要求撤销被告舟山市定海区卫生局作出的（2013）第001号政府信息不予公开决定并责令被告向原告公开两份报告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告夏**负担。

上诉人诉称

宣判后，夏**不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的两份调查报告与上诉人的科研工作发展以及生产生活具有密切关联性。被上诉人提供的两份调查报告在一审中被认定为是政府信息，均是对上诉人申请成立舟**西医结合肝病医院项目相关情况调查后以文本形式保存下来的信息，其与上诉人的工作、科研、生活等利益相关联，被上诉人应依法主动公开。二、从上诉人申建舟**西医结合肝病医院的过程来看，定海区政府相关领导已将被上诉人两份调查报告作为上诉人申建的特色医院能否立项的参考依据，一审判决书出现明显混淆。三、一审认定舟山市卫生局《关于对夏**情况调查的报告》的公开系信访反馈，却认定与此类似的被上诉人的两份调查报告是内部汇报材料而不是信访反馈，违反常理，明显矛盾。故其请求本院撤销原判，依法改判，同时撤销被上诉人作出的（2013）第001号政府信息不予公开决定，并责令向其公开被上诉人作出的两份调查报告。

被上诉人辩称

被上诉人舟山市定海区卫生局辩称：一、被上诉人的两份调查报告仅是为完成定海区委领导的指示而作的调查材料，并非是为履行政府职能而制作的相关信息，其不属于政府信息公开条例所规定的政府信息范围。二、即使被上诉人的两份调查报告属于政府信息，也不属于法定应公开的范围。因为其只是上下级机关的内部行文报告，对外不发生权利义务关系。并且该报告是在上诉人提出行政许可的申请终结一年后才形成，也从未作为行政许可的依据使用。三、事实上在本案诉讼前上诉人已通过各种途径获取了被上诉人两份调查报告的内容，且该两份调查报告与上诉人的行政许可申请不具有实质上的利害关系，上诉人以诉讼方式要求公开该报告有滥用诉权之嫌。四、被上诉人对上诉人的政府信息公开申请在法定期限内作出了答复，程序合法有效。故，其请求本院驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人作出的两份调查报告是否属于政府信息以及其于2013年3月7日作出的（2013）第001号政府信息不予公开决定是否正确的审理重点进行质证、辩论。本院经审理查明的事实与原**院认定的事实相同，故对原**院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，被上诉人舟山**卫生局具有负责本行政机关政府信息公开日常工作的法定职责。上诉人申请公开《关于夏**申请新建舟**西医结合肝病医院前期审核情况的汇报》、《关于夏**申请开办肝病医院情况的报告》这两份调查报告，理应向作出调查报告的行政机关即舟山**卫生局提出。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的争议焦点归纳并评析如下：一、关于被上诉人作出的两份调查报告是否属于政府信息的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条对政府信息作出了明确的界定，即政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。被上诉人的两份调查报告虽是因履行定海区领导的指示而制作，但从本质上讲也属于履行职责的范畴，且调查的内容也以一定的文本形式予以记录、保存，符合政府信息的构成要件，原审判决认定其为政府信息，妥当。二、关于被上诉人作出的不予公开决定是否正确的问题。被上诉人作出的两份调查报告属于政府信息范畴，但其是否属应予公开的政府信息双方当事人争议较大。上诉人于2011年3月提出设立舟**西医结合肝病医院行政许可的申请，被上诉人依法按其自动撤回申请处理之后，其又多次以情况反映的方式，向政府相关领导反映新建肝病医院一事，定海区领导指示被上诉人对上诉人反映的情况进行调查核实，被上诉人在此基础上形成了案涉的两份调查报告，以向定海区领导进行汇报。从这两份调查报告形成的原因和过程分析，其性质应属于行政机关的内部行文的调查汇报材料。对于此类文件资料是否可予公开，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三项以其是否作为行政管理依据的标准进行判断。《浙江省政府信息公开暂行办法》系地方政府规章，人民法院在审理行政案件时可以参照适用。本案中上诉人于2011年3月提出设立舟**西医结合肝病医院的行政许可申请，但因选址报告不符合要求，上诉人又逾期未予补正，被上诉人按其自动撤回申请处理。至此，该卫生管理行政许可的程序已经终结。而被上诉人的两份调查报告形成于2012年2月份和3月份，显然并未作为对2011年3月上诉人提出设立舟**西医结合肝病医院的行政管理依据使用，且至上诉人提出本案信息公开申请前，上诉人也未提起新的行政许可申请，这两份调查报告也未作为上诉人申请新的行政许可的管理依据使用，故被上诉人决定不予公开尚在其自由裁量范围之内。但是被上诉人对不予公开的理由未向上诉人作出充分说明，也未告知诉权，存在一定瑕疵，原审判决已对此予以指正，妥当。此外，被上诉人受理上诉人提出的政府信息公开申请后，在法定时限内作出答复并送达了申请人，其作出不予公开决定的行政程序符合法定的要求。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人夏**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一三年七月十八日