淮南市**有限公司与淮南市人民政府、淮南市国土资源局及第三人淮南市**有限公司、盛**土地登记纠纷二审行政判决书

审理经过

淮南市**有限公司（以下简称长**司）与淮南市人民政府、淮南市国土资源局（以下简称淮南市国土局）及第三人淮南市**有限公司（以下简称盛**司）、盛**土地登记纠纷一案，淮南**民法院于2012年7月12日作出（2012）淮行初字第00002号行政判决，淮南市人民政府、淮南市国土局、盛**司、盛**均不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人淮南市人民政府、淮南市国土局的共同委托代理人王**、王**，上诉人盛**司和盛**的共同委托代理人方**，被上诉人长**司的委托代理人孙**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

长**司向一审法院起诉称：两被告作出的土地变更登记行为错误，依法应予撤销。主要理由：1、被告做出变更登记行为所依据的《合作开发协议》尚未实际履行，不具备办理变更登记的前提条件，被告未审查合同中约定的变更登记条件就予以登记，无事实依据。2、长**司向被告提交的申请材料中明确标明用于“换证”，并不是用于办理过户。盛**司伪造登记材料，两被告为其办理变更登记未尽审查职责。3、转让土地使用权的变更登记必须履行公告程序，被告没有依法进行公告，程序违法。4、长**司名下的土地使用权已被人民法院予以查封，被告办理变更登记行为违法。5、长**司从未委托盛**司、盛**办理土地登记变更手续，被告错误办理了土地登记变更，应当由被告和盛**司、盛**共同承担违法责任。综上，请求人民法院依法撤销被告为盛**司颁发的淮国用（2010）第030031号国有土地使用证。

一审法院查明

一审法院审理查明：长**司于2002年取得了合肥市长丰县三和乡的三宗国有土地使用权，并办理了国有土地使用证，证号分别为长丰县国用（2002）字第2788号、长丰县国用（2002）字第2922号、长丰县国用（2002）字第2923号。

2008年8月18日，长**司以其取得的该三宗国有土地使用权与盛**进行合作开发，由拟组建的盛**司（原盛**司为一人公司）独家开发，双方签订了合作开发协议，在协议中约定：长**司以土地使用权作价入股，盛**负责办理工商变更登记手续，长**司应在项目公司成立时将国有土地使用权权属证明变更或备案到项目公司名下。在约定的期限内盛**司未办理工商变更登记手续，股东仍然是盛**一人。

由于行政区划调整，原长丰县三和乡划归淮南市管辖，原长丰县颁发的土地使用证需由淮南市政府换发淮南市字号的土地使用证。2010年1月9日，淮南市政府为长**司的长丰县国用（2002）字第2788号土地证更换了新的土地使用证，证号为淮国用（2010）第030025号。同日，长**司与盛**司共同向市国土局提出土地登记申请，提交了双方共同盖章的申请书、长**司与盛**司法人代表身份证明书及身份证、企业法人营业执照、长**公司的淮国用（2010）第030025号土地使用证、地籍调查表、宗地图、合作开发协议等资料。淮南市国土局经审核后，认为符合变更登记条件，报淮南市政府审批，淮南市政府于2010年3月12日为盛**司颁发了淮国用（2010）第030031号国有土地使用证。

一审法院认为

一审法院认为：根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记时，应当提交土地权属来源证明。本案中，国土资源行政主管部门在办理土地使用权变更登记时，审查的重点就是作为土地权属来源证明之一的长**司与盛**签订的《合作开发协议》。根据该协议约定，长**司应将其取得的涉案土地使用权变更登记至增资扩股并办理了工商变更登记手续后的盛**司名下（即协议中所称的项目公司名下），而淮南市政府、淮南市国土局在没有审查盛**司是否进行增资扩股并办理工商变更登记手续的情况下，直接为盛**一人为股东的盛**司颁发了淮国用（2010）第030031号国有土地使用权证主体错误，依法应予纠正。依照《土地登记办法》第九条、《中华人民共和国物权法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销淮南市人民政府为淮南市**有限公司颁发的淮国用（2010）第030031号国有土地使用证。

上诉人诉称

淮南市政府、淮南市国土局上诉称：1、其批准涉案土地变更登记行为，是基于双方当事人的共同申请，且提交的申请登记材料亦符合法律规定，经淮南市国土局认真审核后政府才批准的。2、盛**司是否进行增资扩股并办理工商变更登记手续，是其与长**司之间是否履行《合作开发协议》约定的义务，是盛**司内部经营操作程序，与上诉人批准办理土地变更登记无关。盛**司与增资扩股并办理工商变更登记手续后的盛**司，只是股权结构的调整，不存在本质的区别，更不影响股东权利义务的享有和承担。3、《土地登记办法》第九条、《中华人民共和国物权法》第十二条均没有要求行政机关对申请人提交的材料进行实质性审查。《土地登记办法》第九条第三款规定，申请人对申请材料实质内容的真实性负责，上诉人对申请人提交的材料没有进行实质性审查的义务。4、登记只具有不动产公示的作用，不享有行政许可或行政确权意义上的赋权或判断权利归属的功能。登记性质决定了行政登记机关有限审查职责，无权对作为登记基础的民事法律关系进行审查判断。长**司用提起行政诉讼的方式解决民事争议没有意义。一审法院认定相关事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，维持上诉人为盛**司的颁证行为。

盛**司和盛**上诉称：1、长**司同意将涉案地块登记在上诉人名下，没有将增资扩股并办理工商变更登记作为前置条件。长**司与云**司的土地登记代理委托书上注明了“山南地块股份合作用”，在土地登记申请书中加盖印章并陈述申请登记的内容是“股份合作”。长**司在《承诺》中明确表示，投资余额可在土地过户后三个月内支付，直接证明长**司没有将增资扩股、工商变更登记作为限制土地过户的真实意思表示。2、《合作开发协议》所有条款均没有约定对上诉人进行增资扩股、变更工商登记是办理土地变更登记的前提。《合作开发协议》约定的前提只是项目公司成立，而作为项目公司的上诉人于2008年4月已经成立，不是新设公司，双方就上诉人作为项目公司一事达成合意时，项目公司即告成立。《合作开发协议》的履行争议是民事争议，长**司应依据民事途径解决。是否办理增资扩股、变更工商登记不影响长**司的实体权利。长**司在未办理增资扩股工商变更登记的情况下，已经与上诉人签订了股权转让协议，也即长**司认可了其在未登记情况下的股东身份。3、一审法院对《土地登记办法》第九条、《中华人民共和国物权法》第十二条任意作出扩大解释。4、长**司提起行政诉讼主体不适格。长**司是土地变更登记的申请人，现又要求撤销该土地变更登记行政行为，其前后行为自相矛盾。长**司已将其在盛**司的股权全部转让给上诉人，股权转让协议的生效条件为涉案土地过户至上诉人名下，长**司已不是涉案土地权利人，无权再对上诉人的土地登记权利提出异议。5、安**高院（2011）皖行终字第00105号、00106号行政裁定书，已经认定一审以没有增资扩股、工商变更登记为由而撤销土地登记的判决系认定事实不清，证据不足。一审法院在没有新的事实证据的前提下，仍然以此理由作出判决不公正。6、上诉人系善意第三人。上诉人第一次帮长**司从徽**行解封涉案土地花去1500多万元，还交了大量的土地补偿金、青苗补偿费、契税和颁证费用。已达近3000万元，间接损失远远大于支出的数字。请求撤销一审判决，驳回长**司的全部诉讼请求。

被上诉人辩称

长**司答辩的主要理由：1、两上诉人均辩解，作出土地变更登记的事实依据是《合作开发协议》，但《合作开发协议》中约定的“项目公司”没有成立，淮南市政府没有认真审查该《合作开发协议》中双方约定的有关增资扩股、工商变更登记等土地使用权过户的前提条件，就予以变更登记，无事实依据。2、长**司提交的申请材料中明确标明用于“换证”，并不是用于办理过户。盛**司伪造登记材料，淮南市政府为其办理变更登记未尽审查职责。3、转让土地使用权的变更登记必须履行公告程序，淮南市政府没有依法进行公告，也没有通知权利人，变更登记程序违法。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。

一审被告淮南市人民政府、淮南市国土局向一审法院提举的证据有：1、土地登记代理委托书、营业执照、组织机构代码证，证明原告和第三人均委托安徽省**理有限公司办理土地使用权变更登记事宜。2、土地登记申请书，证明市国土局办理土地变更登记事实清楚、证据确凿、程序合法，且系原告与第三人共同行为，是双方真实意思表示。3、地籍调查表、合作开发协议、契税等，证明市国土局办理土地变更登记事实清楚、证据确凿、程序合法。4、土地登记审批表，证明市国土局办理土地变更登记事实清楚、证据确凿、程序合法。5、淮国用（2010）第030025号土地使用权证，证明市国土局办理土地变更登记后将淮国用（2010）第030025号土地使用权证注销。6、安徽省高级人民法院（2010）皖执复字第00016号执行裁定书，证明市国土局不是协助执行的主体，其办理土地变更登记无任何过错。

一审**公司向一审法院提交的证据有：1、长丰县国用（2002）字第2788号、2922号、2923号国有土地使用权证，证明长**公司是该三宗土地的权利人。2、2010年3月10日授权委托书，证明长**公司给盛**的授权权限仅限于为长**公司代办长丰县三块土地国有土地使用权证的换证事宜。3、**务院关于同意安徽省调整淮南市和长丰县部分行政区划的批复（国函（2004）39号），证明长丰县三和乡划归淮南市管辖，原告的三宗土地需要换取淮南市颁发的新土地证。4、淮国用（2010）第030025号国有土地使用证，证明换证后长**公司的新土地证。5、土地登记申请书［（2010）030031号］，证明盛**公司欺骗原告、改变申请书用途、伪造登记申请材料。6、淮国用（2010）第030031号国有土地使用证，证明盛**公司采取欺诈手段非法变更后的土地证。7、盛**公司工商登记材料，证明盛**5000万元增资未实际到位，盛**公司未办理工商变更登记，其工商登记的股东只有盛**一人，项目公司未正式成立。8、《土地估价报告》［淮国用（2010）030025号］，证明盛**公司未经原告授权、擅自单方委托评估机构作出的估价报告无效。9、《土地登记审批表》［淮国用（2010）030025号］，证明本次土地变更登记是以转让、受让方式进行，未经公告程序，程序违法。10、2009年11月25日盛**公司的宗地图，证明宗地图上的权利人应是长**公司，盛**公司伪造资料骗取登记，被告未尽审查职责，错误办理土地使用权变更登记。11、2008年8月18日，盛**与原告签订的《合作开发协议》，证明该《开发协议》签订后至今尚未实际履行，不具备双方合同约定的过户条件。12、换证资料，证明张**的委托手续明确载明用于换证。13、张**于2012年5月7日出具的《关于在淮南市**有限公司在〈土地登记申请表〉上盖章的证明》，证明在《土地登记申请表》上盖章的目的是将长**公司的长丰县土地证换成淮南市土地证，土地所有权人仍然是长**公司。14、王**于2012年5月12日出具的《情况说明》，证明在《土地登记申请表》上盖章的目的是用于换证而不是过户。15、王**的律师证复印件，证明王**的身份。16、《责令追回财产通知书》、《民事裁定书》、《送达回证》、《协助执行通知书》（回执），证明2008年8月18日原告与第三人签订《合作开发协议》时，并不知晓涉案土地被法院查封，原告签订《合作开发协议》的行为合法有效。17、原淮南**行城建支行行长李**的谈话记录，证明第三人在与原告商谈土地合作开发时已知道三块土地已被法院查封，其不是“善意第三人”。18、张**身份证；19、张**身份证，以上两份证据证明出具该身份证限于换证使用，第三人未经授权违反用途用于变更登记，被告审查不严，导致错误办理了过户登记手续。20、申请资料、反映材料，证明原告发现被告错误的土地过户登记行为后，即向有关部门反映，要求撤销错误的土地证。21、安**恒律师事务所“调查专用证明”、淮南市国土资源局出具的查询档案复印费收据，证明原告代理人起诉前调取的地籍档案材料与淮南市政府、市国土局及盛**公司、盛**提交的材料不一致，淮南市政府、市国土局及盛**公司、盛**共同出具了伪造的证据材料。22、《中华人民共和国城市房地产管理法》，证明司法机关查封的房地产不得转让。23、《中华人民共和国政府信息公开条例》，证明行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息，应当及时、准确地向社会公开。24、《土地登记办法》，证明被人民法院查封的土地使用权不得办理土地权利的变更登记。25、《中华人民共和国契税暂行条例》。26、《中华人民共和国契税暂行条例细则》，以上两份证据证明《合作开发协议》所约定的土地作价入股实质是转让土地行为。27、《最**法院〈关于土地转让方未按规定完成土地的开发投资即签订土地使用权转让合同的效力问题的答复〉》，证明转让土地的前提是转让方已经完成了投资开发的25%。28、《中华人民共和国物权法》，证明土地使用权过户属于物权的重大变动，登记机构应进行实质性审查。29、《淮南市房地产权属登记办法》，证明办理房地产权属变更登记委托代理人的，应当提交代理人的身份证明及经过公证的授权委托书。原告申请证人张**出庭作证，证明在《土地登记申请表》上加盖的印章仅限于将长丰县的土地证换到淮南市土地证使用。

一审第三人盛**司、盛**向一审法院提交的证据有：1、淮国用（2010）030031号土地证办证档案（申请资料、土地登记申请书、合作开发协议、地籍调查表、宗地图、土地登记代理委托书、土地作价报告完税凭证、土地登记审批表），证明：（1）长**公司和盛**公司提供的资料符合办理土地登记所需提供材料的规定；（2）长**公司和盛**公司的身份资料证明主体身份客观真实；（3）土地登记申请书由长**公司和盛**公司共同签章确认，系共同申请行为，此次申请是将涉案土地变更登记到盛**公司名下；（4）涉案土地权界明晰、地标方位明确；（5）本案变更登记依规定缴纳相关税费；（6）办证机关依法进行审批。2、土地登记申请书（淮国用（2010）030025号、淮国用（2010）030031号），证明长**公司在淮国用（2010）030025号土地登记申请书“申请登记的内容”部分明确是将长丰县的证换为淮南市的证，而在淮国用（2010）030031号土地登记申请书“申请登记的内容”部分明确系股份合作将涉案土地登记至盛**公司名下。两份“申请登记内容”部分的不同，可以反映将涉案土地登记到盛**公司名下是长**公司的真实意思表示。3、换证申报书、土地权属来源的说明、承诺书、证明、淮城规函（2009）61号文，证明长**公司办证是履行合作开发协议。本应由长**公司支付的补偿费用已由盛**公司支付，说明长**公司当时同意将涉案土地登记至盛**公司名下。4、土地登记代理委托书和长**公司的《请求贵局严格审查、决不能给淮南市**有限公司发放土地使用权抵押贷款的紧急报告》，证明土地登记代理委托书右上角“山南地块股份合作用”是长**公司所注。长**公司委托云**司办理土地登记事宜，同时证明是基于合作开发将涉案土地登记至盛**公司名下。5、证明、补偿协议及票据，证明盛**公司为长**公司缴纳了土地补偿费用，说明双方就涉案土地登记至盛**公司名下已达成合意。6、授权委托书，证明长**公司授权委托盛**办理换证和领证事宜，长**公司同意将涉案土地登记至盛**公司名下。7、《合作开发协议》，证明：（1）约定项目公司成立时将涉案土地登记至盛**公司名下，双方就盛**公司作为项目公司一事达成合意即项目公司就是指盛**公司；（2）双方没有约定盛**公司是否进行变更注册资本、变更股东与土地变更登记互为条件，也未约定上述行为对合作开发协议效力的影响以及增资扩股后项目公司才构成“成立”。（3）长**公司所持股份当时客观存在，是否工商登记不影响实体权利；（4）合作开发协议产生争议属民事争议，非行政诉讼审查范围。8、承诺，证明长**公司承诺盛**公司可在土地证登记至盛**公司名下3个月后再投入部分资金，将涉案土地登记至盛**公司名下与增资扩股没有关联性。9、登记申请书，证明长**公司与盛**公司在土地登记申请书上的共同签章确认行为是一种新的合意，一致同意将涉案土地登记到盛**公司名下，故合作开发协议是否约定增资扩股为办理土地变更登记的前提条件以及盛**公司是否增资扩股均不影响土地登记行为的效力。10、《股权转让协议》，证明长**公司已将股权转让给盛**，丧失诉讼主体资格。11、盛**公司部分支出汇总表所附票据，证明盛**公司投资已达28720166元，并非像长**公司所称没有投资。12、淮国用（2010）030030号土地证、淮国用（2010）030031号土地证，证明长**公司没有依据合作开发协议将132多亩土地全部办至盛**公司名下，尚有30多亩没有落实。

本院查明

上述证据材料均已随案移送本院。二审中，双方当事人的质证意见与一审无异。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。

本院另查明：盛**司成立于2008年4月9日，工商登记的法定代表人为盛**，注册资本820万元，一人有限责任公司。2008年8月18日，长**司与盛**签订了合作开发协议，双方约定：1、长**司以其取得的原长丰县三宗国有土地使用权与盛**进行合作开发。2、双方协商同意该项目由拟组建的淮南市**有限公司独家开发。3、双方共同投资，对淮南市**有限公司进行增资扩股组建成项目公司，项目公司名称：淮南市**有限公司，公司注册资本820万元。4、盛**以现金出资5000万元人民币，占总股本的80%，长**司以其取得的三宗国有土地使用权作价投入，占总股本的20%。5、项目公司股东为盛**和长**司。6、长**司须协助盛**办理工商变更登记手续，费用由项目公司承担；盛**协助长**司在项目公司成立时将国有土地使用权权属证明变更或备案到项目公司名下，由此产生的相关税费由项目公司承担。7、合作开发地块中的土地出让金、土地补偿费、青苗补偿费用由长**司支付。

因行政区划调整，原来属于安徽省合肥市的长丰县三和乡于2004年划归淮南市管辖。2009年9月2日，长**司向淮南市国土局申请三宗土地的换证（将原长丰县政府颁发的土地使用权证换为淮南市政府颁发的土地使用权证）事宜。2009年11月24日，盛**司将该三宗土地所欠征地补偿费400万元汇至淮南市田家庵区政府账户。2009年11月26日，淮南市田家庵区三和乡岭南村民委员会出具证明：“淮南市**限公司征用我村三宗土地未拖欠农民土地补偿款，同意换证”。

2010年1月9日，长**司和盛**司共同委托安徽云**有限公司办理土地换证及变更登记。长**司同时递交了二份土地登记申请书，其中用于换证的申请书中长**司手写注明“换证”，即将原长丰县政府颁发的土地使用权证换为淮南市政府颁发的土地使用权证；而另一份申请书中手写注明“股份合作”，即因合作开发而将长**司名下的国有土地使用权变更登记至盛**司名下。当日，淮南市政府为长**司换发了淮国用（2010）第030025号国有土地使用权证。2010年3月12日，盛**司交纳了该宗国有土地转让契税217.2176万元，淮南市国土局于当日进行了土地变更登记，将该宗土地由长**司变更登记至盛**司名下，淮南市政府为盛**司颁发了淮国用（2010）第030031号国有土地使用权证。2010年8月3日，长**司以被告作出变更登记行为所依据的《合作开发协议》尚未实际履行，双方约定拟组建的“项目公司”未进行工商登记，不具备办理土地使用权变更登记的前提条件，被告未审查合同中约定的变更登记条件就予以登记，无事实依据为由，对该变更登记行为提起行政诉讼。截止诉讼时止，盛**司为涉案土地支付了解除抵押费用、土地补偿款、缴纳契税、办证费用等2872万元。

本院认为

本院认为：参照《土地登记办法》第九条、第三十九条的规定，申请人申请土地登记时应提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等，申请国有建设用地使用权变更登记的，还应当提交原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关材料。本案中，长**司和盛**司共同申请土地登记时，按照上述规定，向土地登记机关提交了相应材料。长**司称其提交的申请材料中明确标明用于“换证”，并不是用于办理变更登记，盛**司伪造登记材料，淮**土局、淮南市人民政府为其办理变更登记未尽审查职责。经审查，长**司曾出具两份土地登记申请书，一份手写注明“换证”字样，另一份手写注明“股份合作”字样。其中注明“股份合作”的土地登记申请书载明的申请人为淮南市**有限公司和淮南市**有限公司。长**司在该申请书上加盖了其公章。因换发土地证只需土地权利人单方申请，而土地使用权变更登记需要原土地权利人和拟变更的新土地权利人共同申请，故长**司关于其只申请了换证，土地变更登记申请不是其真实意思的诉讼理由与事实不符，依法不能成立。长**司诉称土地使用权变更登记必须履行公告程序，淮南市政府没有依法进行公告，也没有通知权利人，变更登记程序违法。因本案所涉土地登记系变更登记，《土地登记办法》并未明确规定土地变更登记必须进行公告，故长**司该项诉讼理由缺乏法律依据，依法不能成立。长**司诉称，其与盛**签订的《合作开发协议》约定，双方共同投资，对“淮南市**有限公司”进行增资扩股组建成项目公司，涉案土地使用权应转移至项目公司名下。在“淮南市**有限公司”尚未增资扩股并办理工商变更登记的情况下，淮**土局、淮南市政府即将涉案土地使用权变更登记至该公司名下，属于审查不严，变更的土地权利主体错误。经查，在长**司与盛**签订《合作开发协议》之前“淮南市**有限公司”已经成立，注册资金为820万元。双方《合作开发协议》约定的项目公司仍为“淮南市**有限公司”，注册资金仍为820万元。因两者名称、注册资金完全相同，且长**司与“淮南市**有限公司”共同提出了土地登记申请，故淮**土局、淮南市人民政府为“淮南市**有限公司”颁发淮国用（2010）第030031号国有土地使用证并无不当，长**司该项诉讼理由亦不能成立。至于长**司与盛**签订的《合作开发协议》实际履行情况，系协议双方当事人之间的民事行为，不属于土地登记颁证机关审查的范围。双方对协议的履行如有争议，应通过协商、仲裁、民事诉讼等途径依法解决。

综上，一审判决查明的事实基本清楚，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销淮南**民法院（2012）淮行初字第00002号行政判决；

二、驳回淮南市**有限公司的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由淮南市**有限公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月十二日