柘荣县**限公司与柘荣县人民政府二审行政判决书

审理经过

上诉人柘荣县人民政府因骏**司诉其土地行政批复一案，不服宁德**民法院（2014）宁行初字第50号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，2001年，柘荣县人民政府和柘荣**员会对全县燃气作出规划，其中一处选址柘荣县文昌北路与615路交叉点东侧，占地面积669.6平方米，用作骏**司燃气供应点建设。2002年5月9日，骏**司向柘荣**员会缴纳了散装水泥资金、测绘费、规划设计费、拔地测量等各类费用7000余元，柘荣**员会亦作出柘规公建200202号《建设用地规划许可证》及柘规建字第200202号《建设项目选址意见书》，载明将柘荣县文昌北路与615路交叉点东侧的669.6平方米地块用于骏**司燃气供应点建设。2002年10月22日和2004年7月26日，骏**司分两次向柘荣县国土资源局缴纳征地款共计10万元，柘荣县国土资源局亦作出柘预审（2004）002号《建设项目用地预审意见书》，同意将涉案地块用于骏**司燃气供应点建设。后因该项目用地无法落实到位，骏**司多次向柘荣县相关部门反映，要求落实该项目建设用地。2013年，柘荣县国土资源局向柘荣县人民政府呈送柘国土资（2013）52号《关于文昌北路加油站项目国有建设用地使用权出让方案的请示》，4月27日，被告柘荣县人民政府作出柘政地（2013）34号《关于文昌北路加油站项目国有建设用地使用权出让方案的批复》（以下简称柘政地（2013）34号《批复》），原则同意柘荣县国土资源局的报批方案，将位于文昌北路桥头东北侧、总面积为2892.76平方米的国有建设用地使用权协议出让给中石油福建分公司，土地用途为商服（批发零售）用地，使用年限40年。骏**司不服柘荣县人民政府的批复行为，遂向法院提起行政诉讼。

原审另查明，2013年5月9日，第三人中石油福**公司与柘荣县国土资源局签订了编号为35092620130509X010的《国有建设用地使用权出让合同》。2013年12月18日，柘荣县人民政府向第三人颁发了柘国用（2013）第000235号《国有土地使用权证》。

一审法院认为

原审法院认为，按照国土资源部有关规章规定，柘荣县人民政府作出的柘政地（2013）34号《批复》系协议出让国有土地的要件，对原告的权利义务产生了外化的实际影响，原告不服而向人民法院提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。柘荣县建设委员会向原告颁发的柘规公建200202号《建设用地规划许可证》和柘规建字第200202号《建设项目选址意见书》以及柘荣县国土资源局向原告颁发的柘预审（2004）002号《建设项目用地预审意见书》，均同意原告将涉案地块用于燃气供应点建设，原告还就此向柘荣县相关部门缴纳了相关费用。同时，被告批复同意柘荣县国土资源局将涉案地块协议出让给第三人中石油福建分公司，侵犯了原告的公平竞争权。因此，骏**司与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，其具有原告主体资格。本案中，涉案地块系商业用地，根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第三条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，商业用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。但是，柘荣县人民政府批复同意柘荣县国土资源局将涉案地块协议出让给第三人，不符合上述法规的规定。鉴于中石油福建分公司已经缴纳了土地出让费用并进行了施工建设，取得了国有土地使用权证，故对该批复行为不宜判决撤销，但应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认被告柘荣县人民政府作出的柘政地（2013）34号《批复》违法，责令柘荣县人民政府采取相应的补救措施并承担案件受理费50元。

原审被告柘荣县人民政府不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决和驳回原审原告的诉讼请求，并判决被上诉人骏**司承担本案一、二审诉讼费。其主要理由是，本案不属于行政诉讼受案范围，而且，骏**司不具备原告主体资格，一审判决还遗漏了必须参加诉讼的当事人柘荣县国土资源局，程序违法。因此，一审判决认定被诉批复行为违法，明显不当。

被上诉人辩称

被上诉人骏**司辩称，本案属于法院受案范围，答辩人、上诉人及第三人均为本案适格的诉讼主体，无须追加柘荣县国土资源局作为本案必须参加诉讼的当事人。上诉人批复同意将涉案地块协议出让给原审第三人的具体行政行为违反有关法律法规的规定，应予撤销。据此，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

原审第三人中石油福建分公司辩称，一、被上诉人不是本案适格的诉讼主体。二、被上诉人提交的证据或已失效或不具有证明力。三、上诉人作出的批复行为证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。四、原审第三人对本案讼争地块拥有合法的权属。

本院查明

上诉人、被上诉人及原审第三人在一审期间提交的证据已经原审庭审质证并随案移送本院，证据名称已记载于一审判决书。经审查，原审证据具备真实性、合法性和关联性，可以作为本案的定案依据。本院对原审法院认定的证据和事实予以确认。

二审中，上诉人柘荣县人民政府向本院提交的柘国土资告字第（2013）06号《柘荣县国土资源局国有土地使用权协议出让公示》，因已超过举证期限，依据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第四项的规定，本院不予采纳。

本院认为

本院认为，根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第七条第一款的规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门编制的国有土地使用权出让计划，报同级人民政府批准后组织实施。因此，在协议出让国有土地使用权的过程中，报有权政府审批，应是土地出让的要件。本案中，柘荣县人民政府所作的柘政地（2013）34号《批复》，同意柘荣县国土资源局将涉案地块协议出让给中石**公司，该批复属于可诉的具体行政行为。同时，骏**司在2005年前即已获得涉案地块的《建设用地规划许可证》、《建设项目选址意见书》及《建设项目用地预审意见书》，并缴纳了相关费用，与涉案地块具有法律上的利害关系，其对柘政地（2013）34号《批复》不服，依法提起行政诉讼，符合法律规定。

柘荣县人民政府在明确涉案地块为商业用地且同一地块至少有两个意向用地者的情况下，未将该地块以招标、拍卖、挂牌等方式出让，而是批复同意柘荣**源局将其协议出让给中石**公司，违反了国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条和《协议出让国有土地使用权规定》第九条等相关规定。由于中石**公司已取得涉案地块的国有土地使用权证，其加油站点亦已建成，若撤销该土地批复，会给公共利益造成重大损失，故应依法确认该批复行为违法，并责令上诉人柘荣县人民政府采取补救措施。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人认为一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，缺乏事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件诉讼费50元，由上诉人柘荣县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十月二十七日