李**与闽侯县国土资源局土地行政撤销一审行政判决书2014-08-

审理经过

原告李**不服被告闽侯县国土资源局2014年5月26日作出的《告知书》，于2014年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月21日受理后，于2014年8月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月30日公开开庭审理了本案。原告李**、被告委托代理人王**到庭参加诉讼。本案经福建**民法院批准，审理期限延长一个月。本案现已审理终结。

被告闽侯县国土资源局于2014年5月26日对原告作出《告知书》。

被告于2014年9月2日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、《告知书》；证据2、《告知书》特快专递送达详单；证据3、李**《关于不同意公开本人申诉材料的复函》；证据4、福州**民法院（2014）榕行终字第76号行政判决书；以上证据证明闽侯县国土资源局依法作出《告知书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法；权源依据是《土地违法案件查处办法》第十四条、《福建省政府信息公开办法》第二十一条第四款。

原告诉称

原告李**诉称，2010年7月13日，原告向被告申请公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料，涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息。被告受理申请，出具《政府信息公开登记回执》（（2010）第2号—回），于2010年7月22日发函征求李**的意见，李**复函不同意公开。被告于2010年8月3日作出《政府信息不予公开告知书》（（2010）第2号—不告），拒绝公开上述政府信息，理由是：“经查，你申请获取的政府信息属于依法保护的个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害的信息；与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或会危及他人合法权益的信息”。

2010年8月24日，原告向闽侯县政府提出行政复议申请，要求被告公开上述政府信息。闽侯县政府作出《行政复议决定书》（侯**复决（2010）9号），维持被告的具体行政行为。从该《行政复议决定书》和被告的《行政复议答复书》中可知，被告认为上述政府信息属于执法过程中的材料，并曾发函征求李**是否同意公开。

2010年11月3日，原告不服复议决定，向闽**法院提起行政诉讼。闽**法院于2012年4月作出（2010）侯行初字第63号判决，确认被诉具体行政行为违法，并认定被告已经告知原告所要求知晓的相关内容，判决驳回原告其他诉讼请求。从63号判决书和被告的《答辩书》可知，被告主张上述政府信息是在办理李**向福州市政府申请的行政复议案件过程中形成的内部材料，并曾发函征求李**是否同意公开，在案件审理期间被告以不予告知的理由不成立为由作出《撤销﹤政府信息不予公开告知书﹥（（2010）第2号—不告）的决定》。

2012年5月，原告不服一审判决，向福**级法院提起上诉。福**中院于2012年8月作出（2012）榕行终字第171号判决，确认被诉具体行政行为违法，责令被告在收到判决书后60日内重新作出具体行政行为。从171号判决书可知，被告主张原告已知晓上述政府信息，没有必要再予告知。

2012年10月10日，原告收到被告2012年10月9日作出的《告知书》。该《告知书》第二点称“鉴于你拒绝配合我局工作，邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到你家中询问事情没有获得内容和材料”。

2012年12月6日，原告不服该《告知书》，向闽侯县政府提出行政复议申请。2013年2月17日收到闽侯县政府维持被告具体行政行为的《行政复议决定书》（侯**复决（2013）2号）。

2013年2月27日，原告不服复议决定，向闽**法院提起行政诉讼。闽**法院于2013年5月作出（2013）侯行初字第21号判决，确认被告作出《告知书》就是履行了相应职责，判决驳回原告的诉讼请求。

2013年6月，原告不服（2013）侯行初字第21号判决，向福**中院上诉。福**中院于2013年9月作出（2013）榕行终字第239号裁定，确认闽**法院偏离了审判方向，一审判决认定事实不清、审判程序不当，判决撤销（2013）侯行初字第21号判决，发回重审。

2013年12月，闽**法院作出（2013）侯行初字第64号判决，判决撤销被告2012年10月9日作出的《告知书》，责令被告重新作出具体行政行为。

2014年1月，原告不服（2013）侯行初字第64号判决，向福**中院上诉。2014年5月，福**中院作出（2014）榕行终字第76号判决，确认（2013）侯行初字第64号判决适用法律正确，判决驳回上诉、维持原判。

2014年5月27日，原告收到被告2014年5月26日作出的《告知书》。该《告知书》称“一、对于李**的投诉材料，经征询投诉人李**的意见，其不同意公开，根据《土地违法案件查处办法》第十四条第三款的规定，该投诉材料属于规章禁止公开的其他政府信息，对该投诉材料不予公开。二、邹**在监督检查过程中，未收集到涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》有关的内容和材料，故你申请公开邹**在履行监督、检查过程中形成的内容、材料的政府信息不存在。”

原告认为被告的《告知书》违反了《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》，被告有依法应当公开的相关政府信息，却没有依法向原告公开，且程序违法，理由如下：

1、违反《行政诉讼法》第五十五条。被告《告知书》第一点答复与被告在2010年8月3日作出《政府信息不予公开告知书》（（2010）2号—不告）相同，都是基于征求李**意见、李**不同意的事实和理由，而拒绝公开相关政府信息；第二点答复与被告2012年10月9日作出的《告知书》第二点相同，都称邹**没有收集到相关内容和材料，因此拒绝公开相关政府信息。《行政诉讼法》第五十五条规定“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”被告2010年8月3日作出《政府信息不予公开告知书》（（2010）第2号—不告）被（2012）榕行终字第171号判决违法，2012年10月9日作出的《告知书》被（2013）侯行初字第64号判决和（2014）榕行终字第76号判决撤销，并分别被责令重新作出具体行政行为，被告2014年5月26日《告知书》又以相同的事实和理由，作出相同的拒绝公开相关政府信息的行为，违反了《行政诉讼法》第五十五条。

2、被诉具体行政行为适用法律错误。《土地违法案件查处办法》第三章“受理和立案”第十四条第三款规定，允许举报人不用真名举报，土地管理部门应当受理并保密举报人的真实姓名。这调整的是举报人与土地管理部门在举报时的关系，规范的是举报和受理行为，与被告是否应当公开相关政府信息无关。假设确实存在李**的投诉行为，被告《告知书》也与该规定无关。该《告知书》称：系因李**的投诉，被告才指派邹**履职监督检查职责，事后还征求了李**的意见。这说明在投诉时，李**使用了真实姓名，也没有要求保密其姓名；被告《告知书》明确指出是李**投诉，没有对其姓名进行保密。由此可见被告《告知书》不符合《土地违法案件查处办法》第十四条第三款的规定，与该规定没有关系。被告作出《告知书》，没有依据《政府信息公开条例》及相关法律法规，属于适用法律错误。

3、被诉具体行政行为违反《政府信息公开条例》。《政府信息公开条例》在第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”除此之外，没有其他不得公开政府信息的情形。原告申请公开的政府信息涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》，被告又承认与李**投诉有关。这实际上就是李**不服闽侯县政府向原告颁发165472号土地证，向福州市政府提起行政复议申请一事。被告因此事于2010年5月28日在《福州日报》上公告废止了原告的165472号土地证，原告也于7月2日向福州市政府提起了行政复议申请。从福州市政府作出的《行政复议决定书》（榕*行复（2010）15号）中可以看出，李**与原告的纠纷只涉及165472号土地证，实质上是民事纠纷，不存在涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容。古今中外，不论是大陆法系、英美法系、中华法系还是我国现行法律，不论是行政执法、行政复议或调解、民事诉讼、仲裁的程序，都没有将民事纠纷一方当事人、代理人的情况及其主张、理由、依据视为国家秘密、商业秘密或个人隐私，而不告知另一方当事人的规定和做法。被告不公开相关政府信息，违反了《政府信息公开条例》。

4、被告谎称不存在相关政府信息违反法律规定。被告《告知书》称“邹**在监督检查过程中，未收集到涉及165472号土地证有关的内容和材料，故你申请公开邹**在履行监督、检查过程中形成的内容、材料的政府信息不存在。”被告偷换了原告申请公开的对象，原告申请公开的是涉及165472号土地证的邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料，包括但不限于被告“执法前的准备材料、执法过程中形成的材料、执法的结果性材料”，被告偷换为“邹**在履行监督、检查过程中形成的内容、材料”。实际上被告是以“没有行政执法的结果性材料”为由，拒绝公开“执法前的准备材料、执法过程中形成的材料”等政府信息。《土地违法案件查处办法》第十九条规定“符合立案条件的案件，应当填写《土地违法案件立案呈批表》，经土地管理部门主管领导批准后立案”；《福建省行政执法程序规定》第二十条规定：“行政执法机关对相对人实施监督检查应遵守以下规定：（二）应告知相对人检查的目的、内容、要求、方法”，这说明被告存在《土地违法案件立案呈批表》以及“检查的目的、内容、要求”等政府信息。同时，从2010年以来被告制作的《不予公开告知书》、《行政复议答复书》、《行政答辩书》和63号、171号行政判决书等的记载中，可以看出被告有“执法过程中和办理行政复议案件过程中形成的材料”，而且其中有些材料还与李**有关，为此被告还专门发函征求李**的意见，甚至称已经告知原告有关的信息。原告依法配合邹**进行监督检查，由于邹**违法单独一人执法且没有依法出示执法证件，致使“没有获得内容和材料”，但不能以此为由拒绝公开“检查的目的、内容、要求”和“执法前的准备材料、执法过程中形成的材料”。

5、被诉具体行政行为程序违法。2014年5月8日（2014）榕行终字第76号判决就已送达被告并生效，但被告到2014年5月26日才作出《告知书》，超出了（2013）侯行初字第64号判决要求的15天，程序违法。

综上所述，被告掌握有相关政府信息，在其两次被法院责令重新作出具体行政行为后，仍以相同事实和理由第三次违法拒绝公开，严重违反《政府信息公开条例》和《行政诉讼法》。因此，请求：1、判决撤销被告2014年5月26日作出的《告知书》；2、判令被告公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料，涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息。

原告向本院提交下列证据：

证据1、《政府信息公开登记回执》，证明被告受理了原告的政府信息公开申请；

证据2、（2014）榕行终字76号行政判决书，证明法院责令被告重新作出具体行政行为；

证据3、2014年5月26日《告知书》，证明被告承认掌握有相关政府信息，被告违法拒绝公开相关政府信息；

证据4、原告身份证，证明原告主体资格；

证据5、被告征求李**意见的函；

证据6、2010年11月24日被告《行政答辩书》；

证据7、（2010）侯行初字第63号行政判决书；

证据8、（2012）榕行终字第171号行政判决书；

证据9、（2013）侯行初字第64号行政判决书；

证据10、《行政复议决定书》（榕*行复（2010）15号）；

证据5-10证明：1、被告承认所掌握的相关政府信息，是其执法办案过程中形成的材料，且涉及到李**，曾发函征求李**的意见；2、证明被诉具体行政行为适用法律错误，程序违法；3、证明被告称原告申请公开的涉及李**的政府信息，即李**不服闽侯县政府向原告颁发侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》、向福州市政府提起行政复议申请一事，该信息不存在涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容。

被告辩称

被告闽侯县国土资源局辩称，答辩人根据闽**法院（2013）侯行初字第64号及福州**民法院（2014）榕行终字第76号《行政判决书》，就被答辩人向答辩人申请公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到被答辩人家询问事情的依据、内容、材料，涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息，于2014月5月26日作出告知书，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。

一、根据李XX向答辩人投诉在颁发侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》过程中涉嫌违法，答辩人指派邹**履行监督检查职责，邹**于2010年3月5日通过电话及于2010年3月15日到被答辩人家就侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》中有关土地权利的问题进行询问。对于李xx的投诉材料，经征询投诉人李xx的意见，其不同意公开，根据《土地违法案件查处办法》第十四条第三款：“举报人举报案件，应当尽量使用真实姓名；举报人不愿意使用真实姓名并要求保密的，土地管理部门应当尊重举报人的意愿。”的规定，该投诉材料属于规章禁止公开的其他政府信息，对该投诉材料不予公开。答辩人不予公开符合法律依据。

二、除上述李xx投诉材料不予公开外，邹**于2010年3月5日通过电话及于2010年3月15日在监督检查过程中，未收集到涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》有关的内容和材料，故被答辩人申请公开邹**在履行监督、检查过程中形成的内容、材料的政府信息不存在，依照《福建省政府信息公开办法》第二十一条第四项：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，答辩人依法告知被答辩人符合法律规定程序。

综上，答辩人所作告知书认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

原告对被告的证据质证意见如下：证据1形式真实性无异议，内容真实性有异议，需要撤销。证据2形式真实性无异议，原告有收到该告知书，但这说明被告违反了政府信息公开条例里面规定的时间，超过了十五天，程序违法。证据3有异议，证据清单上写了李XX，复函中写出是李**，证据不能对应不真实，违反了政府信息公开条例的内容。证据4真实性无异议，但是不能证明闽侯国土局是依法作出的告知书，被告违反了判决书的规定，程序违法依据错误，认定事实不清。

被告对原告的证据质证意见如下：证据1、2、4真实性无异议，证明对象无异议；证据3真实性无异议，证明对象有异议，被告已经依法向原告作出告知书。证据5-10真实性均无异议，证明对象均有异议，被告适用法律正确程序合法。

根据原、被告的质证意见，本院对上述证据作如下确认：原告对被告提交的证据1、2、4的真实性没有异议，被告对原告提交的证据真实性均无异议。原告对被告证据3的真实性有异议，但该证据在（2010）侯行初字第63号行政案件中已提供原件核对，确认了证据的真实性。综上，原告提交的证据和被告提交的证据均合法有效，可以作为本案认定事实的根据。

本院查明

经审理查明，2010年7月3日，原告李**申请“公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到申请人家中询问事情的依据、内容、材料，涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息”。

2010年8月3日，被告闽侯县国土资源局以原告申请获取的政府信息属于依法保护的个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害的信息；与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会危及他人合法权益的信息为由，作出《政府信息不予公开告知书》。

2010年8月24日，原告对被告作出的《政府信息不予公开告知书》不服，向闽侯县政府提出行政复议申请，要求被告公开上述政府信息。闽侯县政府作出《行政复议决定书》（侯**复决（2010）9号），维持被告的具体行政行为。

2010年11月3日，原告不服闽侯县政府作出的《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2012年4月作出（2010）侯行初字第63号判决，确认被诉具体行政行为违法，并认定被告闽侯县国土资源局已经告知原告所要求知晓的相关内容，判决驳回原告其他诉讼请求。

2012年5月，原告不服一审判决，向福**中院提起上诉。福**中院于2012年8月作出（2012）榕行终字第171号判决，确认被诉具体行政行为违法，责令被告在收到判决书后60日内重新作出具体行政行为。2012年8月16日，被告签收了（2012）榕行终字第171号行政判决书。

2012年10月9日，被告闽侯县国土资源局向李**作出《告知书》，告知邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据是《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（一）、（二）项的规定；鉴于原告拒绝配合国土资源局工作，邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情没有获得内容和材料；鉴于原告申请公开涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息过于宽泛，请原告具体明确地提出要申请公开的政府信息，再按政府信息公开的有关规定处理。

原告李**对该《告知书》不服，向闽侯县人民政府申请行政复议。2013年1月31日，闽侯县人民政府作出侯*行复（2013）2号《行政复议决定书》，维持了2012年10月9日闽侯县国土资源局作出的《告知书》。

2013年2月27日，原告不服复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月30日作出（2013）侯行初字第21号行政判决，确认被告根据（2012）榕行终字第171号《行政判决书》的要求作出了《告知书》，履行了相应的职责，判决驳回原告的诉讼请求。

2013年6月，原告不服（2013）侯行初字第21号行政判决，向福**中院提起上诉。福**中院于2013年9月4日作出（2013）榕行终字第239号行政裁定，确认一审偏离了审查方向，一审判决认定事实不清、审判程序不当，裁定撤销（2013）侯行初字第21号行政判决，发回重审。

2013年12月13日，本院作出（2013）侯行初字第64号判决，判决撤销被告2012年10月9日作出的《告知书》，责令被告在判决生效之日起十五日内对原告李**的申请重新作出具体行政行为。

2014年1月，原告不服（2013）侯行初字第64号行政判决，向福**中院上诉。2014年5月5日，福**中院作出（2014）榕行终字第76号判决，认为（2013）侯行初字第64号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉、维持原判。

2014年5月26日，被告作出《告知书》，并向原告寄达。原告于2014年5月27日收到该《告知书》，2014年8月21日向本院起诉。

审理中，当事人存在的主要争议焦点有二：一是原告要求公开的政府信息申请内容是否明确？二是原告申请公开的政府信息是否存在？

本院认为

本院认为，原告在起诉状中提出诉讼请求，要求“公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料，涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息”，因该表述不够明确，本院在庭审中已明确要求原告对该诉讼请求进行进一步明确。原告明确表示其：“要求被告公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料，这些都涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的政府信息，涉及是对上面范围的一种概括”，并同意本院对该诉讼请求的概括，即“涉及是对前面的一种限定，实际上只有一点，就是要求被告公开邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料”，这与已生效的（2013）侯行初字第64号行政判决书中的认定一致，即“原告申请公开的涉及侯**（2002）字第165472号《集体土地建设用地使用证》的邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料”，因此，原告要求公开的政府信息申请内容已经明确，就是要求公开邹**2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料。

根据《》第的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请公开“邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料”。2010年3月5日的电话通知，只是一个通知行为；2010年3月15日邹**到原告家中询问，并没有询问成功，没有形成任何记录材料，即电话通知及家中询问并没有制作或获得相关材料，因此并不存在相应政府信息。至于“依据”可以作法律依据和事实依据两种理解，法律依据即指行政机关履行职权所依据的法律法规，众所周知法律法规是向社会公布的，并非行政机关履职过程中形成的，因此，法律依据不属于政府信息；事实依据则是基于《集体土地建设用地使用证》颁证可能违法的情况，亦不属于政府信息。因此，原告申请公开的“邹**于2010年3月5日电话通知及3月15日到原告家中询问事情的依据、内容、材料”，均不存在政府信息。

综上所述，本院认为，对于原告申请公开的政府信息，被告已告知政府信息不存在，履行告知及说明理由的义务。经核实，被告系在规定期限内作出告知书，也不存在被责令重新作出具体行政行为后，又以相同的事实和理由作出相同的具体行政行为的情形，因此，原告要求撤销被告2014年5月26日作出的《告知书》，并判令被告公开相关政府信息的诉讼请求于法无据，本院不予支持；但被告在该《告知书》中以李**的投诉作为依据进行答复不妥，本院予以指正。据此，依照《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：

裁判结果

驳回原告李**的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由原告李**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十一月二十五日